II GSK 1521/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2494/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: A. B. (dalej skarżący) w dniu [...] marca 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW) na rok 2013. Wnioskodawca zadeklarował m.in.: - działkę rolną B o pow. 0,31 ha na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]; - działkę rolną E o pow. 1,05 ha na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]. W dniu [...] maja 2013 r., w toku postępowania odwoławczego dot. złożonego wniosku o przyznanie płatności na 2011 r., w gospodarstwie A. B. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej B wyniosła 0,28 ha, zaś powierzchnia działki rolnej E wyniosła 0,89 ha. Z uwag inspektorów terenowych wynika, że działka podzielona jest na 2 części - na jednej części powierzchnia kwalifikowana wynosi 0,28 ha, zaś na drugiej jedynie 0,02 ha, na której stwierdzono 22 szt. porzeczek kilkunasto-kilkudziesięcioletnich, 2 szt. agrestu i 3 śliwy. Części działki przedzielone są pasem drzew ozdobnych. Na działce rolnej E stwierdzono wyłączenie - oczko wodne o powierzchni 0,03 ha (działka ewidencyjna nr [...]). Raport z kontroli o nr [...] (dalej: raport) doręczono skarżącemu [...] maja 2013 r. A. B. złożył zastrzeżenia do protokołu i zakwestionował wyniki kontroli dotyczące działki rolnej B oraz działki rolnej E. Wskazał, że rzekomy pasek drzewek ozdobnych w ilości 3 sztuk, to resztki po samosiejkach wyrosłych wzdłuż granicy z działką sąsiada, które zostały już usunięte w ramach tegorocznych porządków, drzewka zostały ostatecznie wykarczowane w ciągu 3 dni po wizycie komisji. Wskazał, że drzewka owocowe na działce ewidencyjnej [...] stanowią część sadu działki rolnej B. Zastrzeżenia złożył również w stosunku do działki rolnej E, gdyż jego zdaniem pominięto obszar, na którym znajdują się ubiegłoroczne samosiejki, jeszcze nieusunięte przed wizytą komisji. W dniu [...] czerwca 2013 r. rolnik otrzymał odpowiedź na zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu, w którym to podtrzymano wyniki kontroli zawarte w raporcie. Decyzją z [...] kwietnia2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał A. B. płatność ONW w wysokości 220,17 zł, po potrąceniu kwoty w wysokości 68,02 zł ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości do powierzchni 1,61 ha. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał ją w mocy. Organ oparł rozstrzygnięcie na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Organ stwierdził, że z raportu oraz z dołączonego szkicu wykonanego przez inspektorów terenowych, a także z całości dokumentacji sporządzonej przez Biuro Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wynika, że na działce rolnej E w dniu kontroli znajdowały się liczne wieloletnie zadrzewienia, skupiska drzew oraz zaniedbania. Zdaniem organu do pomiaru działki rolnej E został wliczony wszelki teren spełniający wymagane normy i kryteria, a pomiar został wykonany przy pomocy odbiornika GPS. Organ stwierdził, że na działce rolnej E znajduje się również wyłączenie (oczko wodne) o powierzchni 0.03 ha. Powierzchnia zmierzona uprawniona do płatności wyniosła 0,89 ha, co miało wpływ na wysokość płatności. Odnosząc się do zarzutów producenta rolnego co do działki rolnej B Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, iż pomiar działki został wykonany na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], lecz nie wliczono do pomiaru działki ewidencyjnej nr [...], gdyż na niej stwierdzono powierzchnię upraw wynoszącą jedynie 0,02 ha. – 22 szt. porzeczek, 2 szt. agrestu oraz 3 śliwy. Organ podkreślił, że na zdjęciach widoczny jest drewniany płot, za którym nie widać śladów żadnej uprawy, także widoczne są drzewa ozdobne. Działka ta nie spełnia podstawowego warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., nr 316, str. 65 ze zm.; dalej rozporządzenie 1122/2009). WSA uwzględnił skargę A. B. na powyższą decyzję. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego o nieprawidłowości kontroli; została ona przeprowadzona przez osoby do tego upoważnione, do pomiaru powierzchni działek rolnych został użyty odbiornik GPS typu Trimble Geo XT, skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, otrzymał kopię raportu i wniósł do niego zastrzeżenia. Jednak zdaniem WSA już same ustalenia i dokonane zmniejszenia zadeklarowanych powierzchni działek rolnych B i E budzą wątpliwości, a brak uzasadnienia oraz brak odniesienia się organu do umotywowanych zastrzeżeń wnioskodawcy co do wyników kontroli stanowi istotne uchybienie, z powodu którego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Sąd I instancji podniósł, że organ ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli i dokonanych pomiarów, a swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na dowodzie – raporcie z czynności kontrolnych. Tymczasem skarżący nie zgodził się ze stwierdzonymi powierzchniami działki rolnej B i E. A. B. wyjaśnił, iż na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych ([...], [...], [...] i [...]), które przylegają do siebie (brak naturalnej granicy) i stanowią łącznie zwarty obszar gruntu o powierzchni 0,32 ha. Na działce nr [...] uprawiana jest głównie porzeczka (wieloletnia, jak na pozostałym obszarze sadu) i jest to część działki B. Rolnik twierdzi, iż część ta nie musi posiadać co najmniej 0,10 ha, podobnie jak działka [...], ponieważ jest częścią działki rolnej B. Między działkami nie ma żadnych naturalnych granic, nie są również przedzielone żadnym obszarem innych upraw. Odnosząc się również do działki rolnej E (łąka) wskazał, iż powierzchnia zmierzona działki jest niezgodna ze stanem faktycznym, że na działce E nie ma żadnych "dwuletnich zaniedbań nie kwalifikujących się do pomiaru". Są natomiast oczko wodne i lokalne zadrzewienia w pobliżu tego oczka. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego stawiane wynikom kontroli są zasadne, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem WSA, nie ma podstaw do kwestionowania spójności działki rolnej B. Działka ta porośnięta jest jednolitą roślinnością (sad), co wskazuje na jej spójność. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, nie ma trwałej granicy wskazującej na rozdzielność działek. Działka ewidencyjna [...] stanowi część działki rolnej B i jej powierzchnia powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu pomiarów. Odnośnie działki rolnej E organ winien uwzględnić zastrzeżenia oraz zarzuty skarżącego związane z nieuwzględnieniem planu działalności rolnośrodowiskowej zawierającego podstawowe wytyczne dla rolnika, które rolnik musi przestrzegać, a które – zdaniem skarżącego – są sprzeczne z ustaleniami kontrolujących. WSA uznał za słuszne zarzuty niestaranności organów przy wydawaniu decyzji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej ustawa o wspieraniu) i niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 21 ust. 3 tej ustawy, co było wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd, że ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności sprawy leży po stronie organu administracji, nie zaś również po stronie skarżącego (zwłaszcza w zakresie wykazania powierzchni działek), podczas gdy na gruncie tych przepisów ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne oraz stanowią one odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a organ administracji wypełnia obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego gdy bierze pod uwagę materiał zgromadzony z własnej inicjatywy ograniczony do okoliczności, które uznał za wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz okoliczności wskazane i udowodnione przez skarżącego mające znaczenie dla sprawy; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez: uznanie że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (w tym kontrolę na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału dowodowego, działający w tym zakresie zgodnie z dyspozycja art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, który zwalnia organ administracji z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia skarżącego do otrzymania płatności; błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez brak akceptacji ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ administracji i przyjęcie, że na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych, które przylegają do siebie i stanowią zwarty obszar gruntu, a ich powierzchnie powinny być w całości uwzględnione przy dokonywaniu pomiarów, podczas gdy Sąd nie wskazał, jaki materiał dowodowy (w szczególności jakie okoliczności udowodnione przez skarżącego) przemawia za prawidłowością takiego uznania, a odmienne ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji w tym zakresie zostały podjęte w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną kontrolę na miejscu; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach prawnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych, bo zasadniczo ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero po ustaleniu, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy nie doszło do naruszenia prawa albo w postępowaniu kasacyjnym nie udało się stronie skutecznie zakwestionować stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora ARiMR nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne merytorycznie i wadliwe formalnie są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów procesowych. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 77 i art. 80 k.p.a., które w jej ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, a wada polegała na błędnym stosowaniu tych przepisów, skutkiem czego było uznanie, że organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy objętej skargą do WSA w Warszawie. Dalszą konsekwencją takich naruszeń było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do sposobu zagospodarowania i powierzchni działki B oraz działki E, a na tej podstawie wydanie wadliwego wyroku. Wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły, zdaniem organu, do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, zatem bezzasadnego uwzględnienia skargi A. B.. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem jego skuteczność nie może być odrywana od tych cech. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa, ale w sposób szczególny należy domagać się profesjonalizmu od organu, który jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma realizować zasadę legalizmu. Dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne ze względu na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie NSA ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi i w ramach której podstawy kasacyjnej, a tak musi być w sytuacji, gdy Dyrektor ARiMR wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, a równocześnie powołuje przepisy procesowe. Taki sposób działania nie odpowiada wymogom ustawy, ale byłby jeszcze możliwy do przyjęcia ze względu na złagodzenie wymogów formalnych skargi, gdyby z jej uzasadnienia wynikało, z którą podstawą kasacyjną wiązane są naruszenia podnoszone w zarzucie. Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, bo przecież inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne procesowego oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać trzeba, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić, na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Poza tym podkreślenia wymaga i to, że skarga kasacyjna ma stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego Sądu. Warunku takiego nie spełnia ogólna formuła, że Dyrektor ARiMR nie zgadza się z wyrokiem, który narusza art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Dodatkowo przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie załatwia sprawy administracyjnej, zatem nie ustala stanu faktycznego sprawy, bo ten atrybut w zakresie rozstrzygania pozostawiony jest organowi. Skoro tak, to nie spełniają prawem określonych wymogów te zarzuty, które odnoszą się do administracyjnego etapu postępowania, a tak właśnie ujmuje to rozpoznawana skarga kasacyjna, w której uzasadnieniu organ przedstawia przebieg postępowania administracyjnego, stwierdzając, że było ono prowadzone zgodnie z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie chodzi o to, by strona występująca z tym środkiem wspierała swoją ocenę na temat przeprowadzonego postępowania, ale by wykazała, w jakim miejscu i w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli skarżonej decyzji. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, a nie na usprawiedliwieniu działań podejmowanych przez organ, bo w takim przypadku NSA nie może dokonać kontroli wyroku, gdyż skarga kasacyjna nie wyznacza ani zakresu, ani kierunku jego weryfikacji. Te elementy są niezbędne, aby w postępowaniu kasacyjnym mogła być dokonana taka ocena. Odnosząc się do zarzutu szczegółowego skargi kasacyjnej, tego, który przy liberalnym ujęciu wymogów formalnych może być rozpoznawany, stwierdzić należy, że nietrafne są podniesione przez stronę zarzuty naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Art. 77 k.p.a. to przepis zbudowany z kilku norm, zatem należało wskazać właściwy przepis, który został naruszony. Brak takiego wskazania nie uprawnia NSA do doszukiwania się rzeczywistej intencji autora skargi kasacyjnej i przypisywania Sądowi I instancji domniemanego naruszenia. Poza tym, skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego. W takich okolicznościach sprawy NSA uznał, że zarzut objęty pkt 1 skargi kasacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa. Konsekwencją braku trafności tego zarzutu i wadliwości pozostałych zarzutów procesowych jest uznanie, że te zarzuty kasacyjne nie mają prawnego usprawiedliwienia. W taki sam sposób NSA traktuje zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego i przyjmuje, że są niezasadne, bo formalnie wadliwe. W zakresie naruszeń prawa materialnego Dyrektor wskazuje na naruszenie przepisów procesowych, bo taki przecież charakter mają: art. 7, art. 8 k.p.a., czy wreszcie art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu, bo wszystkie one odnoszą się do postępowania dowodowego, zatem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.