II GSK 1538/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1355/11 w sprawie ze skargi M. W. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. W. R. kwotę 1.498 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że załatwiając wniosek z dnia [...] czerwca 2005 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznał M. R. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005 w wysokości 49.558,08 zł, w tym z tytułu realizacji: wariantu K01c - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 79,42 ha (na działce ewidencyjnej nr [...] obręb S., gmina S.). Organ przyznał też zwiększenie płatności o 20 % z tytułu realizacji pakietów na obszarach Natura 2000. Wnioskodawczyni w latach 2006–2009 składała wnioski kontynuacyjne, a organ rokrocznie przyznawał płatności. W dniu [...] lipca 2005 r. M. R. złożyła także wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005 na powierzchni 15,94 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...], na części powierzchni, do której przyznano środki finansowe za 2005 rok w ramach programu rolnośrodowiskowego - z tytułu realizacji wariantu K01. Z m.in. zaświadczenia Nadleśnictwa B. złożonego w dniu 19 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wynikało, że ww. działka ewidencyjna została zalesiona zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] lipca 2005 r. i aneksem z dnia [...] kwietnia 2006 r. W związku z powyższymi faktami Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił skarżącej nienależnie pobrane płatności finansowe z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję, wskazując, że skarżąca zalesiając część działki, do której dostała płatność rolnośrodowiskową na 2005 r. spowodowała zaprzestanie na tej części gruntów realizacji programu rolnośrodowiskowego. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] listopada 2009 r., ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na której realizowany był pakiet "Ochrona gleb i wód" i do której wnioskodawczyni otrzymała płatność rolnośrodowiskową za lata 2006-2008, była mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie złożonej przez M. R. skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organu, zgodnie z którymi skarżąca zaprzestała realizacji programu rolnośrodowiskowego na części deklarowanych gruntów, co uzasadniało, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) ustalenie skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności. W ocenie WSA w sprawie nie doszło do naruszenia art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80), dalej: Rozporządzenie Nr 1257/1999 oraz art. 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 30), dalej: Rozporządzenie Nr 817/2004. Z pierwszego ze wskazanych przepisów wynika konieczność utrzymywania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat od dnia otrzymania płatności, natomiast z drugiego, zakaz wymiany działek objętych zobowiązaniem. Przepisy te nie budziły wątpliwości interpretacyjnych WSA. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., uznając, że brak w kolejnych latach podjętego zobowiązania deklaracji działek ewidencyjnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, musi być uznany za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia stanowi przesłankę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, gdyż skarżąca w 2006 r. zalesiła część gruntów rolnych, na które dostała w 2005 r. płatność rolnośrodowiskową z tytułu realizacji pakietu "Ochrona gleb i wód". WSA nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że działała w dobrej wierze. Złożyła ona bowiem oświadczenie, iż znane jej są ww. przepisy, a dobrowolne przystąpienie do tych programów pomocowych rodzi szereg praw i obowiązków. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie naruszała również art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 (...) (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18), dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004, ponieważ w sprawie nie mają zastosowania przepisy zwalniające skarżącą od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R. zarzucając mu naruszenie: 1. § 5 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że przepis ten zakłada bezwzględną niezmienność areału, na którym jest realizowany program rolnośrodowiskowy, podczas gdy przepis ten zawiera wyłączenie co do pakietu K01 (ochrona gleb i wód). 2. ust. 5 pkt 2 lit. f części II zał. nr 1 do rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, tj. odniesienie do wyłączenia zakazu zmniejszania i zwiększania powierzchni przy realizacji pakietu K01, co skutkowało przyjęciem, że okoliczność, iż "międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat" miałaby uzasadniać wniosek o zakazie zmniejszania lub zwiększania powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, 3. art. 23 Rozporządzenia Nr 1257/1999 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że przepis ten zakłada niezmienność areału przeznaczonego do stosowania praktyk agrośrodowiskowych, podczas gdy z przepisu tego nie sposób podobne wnioski wyprowadzić 4. § 17 ust. 1 pkt 1 a i c rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a mianowicie przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, a ponadto przyjęcie, że płatność za rok 2005 podlega zwrotowi, skoro w tym roku do zmniejszenia jeszcze nie doszło. 5. art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że beneficjent działał w złej wierze. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w W. dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., bowiem zmniejszenie lub zwiększenie powierzchni gospodarstwa objętego programem nie jest dopuszczalne co do zasady. Poprzez użycie w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia sformułowania "z wyłączeniem", prawodawca dopuścił bowiem w przypadku pakietu K01 taką właśnie ewentualność. Ponadto zdaniem kasatora działanie skarżącej w złej wierze nie zostało w sprawie wykazane. Skarżąca wskazała na złożony na rozprawie przed WSA plan rolnośrodowiskowy, co do którego potwierdzone zostało, że był on Agencji znany. Na gruntach, na których skarżąca wykonywała program rolnośrodowiskowy przeprowadzone były dwie kontrolę, tj. [...] listopada 2005 r. oraz [...] listopada 2009 r., podczas których nie stwierdzono nieprawidłowości, co utwierdziło skarżącą w słuszności jej posunięć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również dodać, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., kontrola kasacyjna zdeterminowana jest postawionymi w ramach wskazanych podstaw zarzutami, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu przede wszystkim z racji trafności zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Nr 796/2004. Jak stanowi art. 73 ust. 1 cyt. Rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Zgodnie jednak z ust. 5 wskazanego artykułu nie ma obowiązku zwrotu nienależnej płatności, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten wynosi 4 lata, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o niemal identycznym stanie faktycznym i prawnym, w polskim prawie domniemywa się istnienie dobrej wiary. Zgodnie z art. 7 Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa uzależnia skutki prawne od dobrej lub złej wiary, domniemywa się istnienie dobrej wiary. Zła wiara, w odróżnieniu od dobrej wiary, zawiera elementy świadomości postępowania niezgodnego z prawem lub zasadami współżycia społecznego (wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 603/12). Sąd I instancji widać pełni zaaprobował stanowisko organu, że wobec skarżącej nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 5 cyt. Rozporządzenia, ponieważ jak stwierdził, skarżąca "złożyła oświadczenie, iż znane są jej ww. przepisy, a dobrowolne przystąpienie do tych programów pomocowych rodzi szereg praw i obowiązków". Powyższe stanowisko Sąd I instancji przyjął jakby w oderwaniu od całokształtu niespornych w sprawie okoliczności faktycznych, a przecież nie może uzasadnić działania w złej wierze samo odwołanie się do podpisania przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w tym pkt XI tego wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" - nienawiązującego zresztą do żadnych przepisów. Przypomnieć należy, że jako przesłankę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej organ wskazał zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których skarżąca zobowiązała się przez 5 lat (art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.) realizować program rolnośrodowiskowy. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) cyt. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega tylko ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Przyjęty stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, a zgodnie z nim skarżąca wskutek złożonego w dniu [...] czerwca 2005 r. wniosku podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe - realizację wariantu K01c międzyplon ścierniskowy - na deklarowanej we wniosku powierzchni 79,42 ha na działce nr [...]. Niemal równolegle, bo wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. skarżąca na tej samej działce, z tym że na powierzchni 15,94, zadeklarowała zalesienie gruntów rolnych, wnosząc o przyznanie jej płatności na ten cel. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarżąca składając dwa różnej treści wnioski do tego samego organu, nie ukrywała zamiaru zmiany planu rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji, rozważając kwestię dobrej lub złej wiary decydującą dla oceny czy w odniesieniu do skarżącej znajduje zastosowanie art. 73 ust. 5 zdanie drugie Rozporządzenia Nr 796/2004, winien był ocenić zachowanie organu na etapie przyznawania płatności na zalesianie gruntów obejmującej część gruntów zgłoszonych do wcześniej przyznanej płatności rolnośrodowiskowej, czego nie uczynił. A przecież, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) organ dysponował, dla celów nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, pełnymi danymi z tego systemu. Nie było przeszkód, aby organ dokonując kontroli złożonego wniosku czy to o płatność na zalesienie, czy to kolejnego wniosku o płatność rolnośrodowiskową zweryfikował jego zasadność. Zważywszy na treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku o płatność na zalesianie, należało ocenić czego Sąd I instancji nie uczynił, czy składając późniejszy w stosunku do rolnośrodowiskowego wniosek o pomoc na zalesienie, skarżąca mogła zasadnie oczekiwać, że w następstwie uwzględnienia tego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., rezygnacja z realizacji pierwotnego planu rolnośrodowiskowego nie będzie obarczona zarzutem nieuzasadnionego zaprzestania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Istotne znacznie dla oceny istnienia po stronie skarżącej dobrej wiary ma także działanie organu, który pierwszą płatność rolnośrodowiskową na 2005 rok przyznał do zgłoszonej pierwotnie powierzchni 79,42 ha, a kolejne płatności przyznawał już na powierzchnię zmniejszoną 66,40 ha, co mogło zostać zrozumiane przez skarżącą jako akceptacja przez organ powstałego stanu rzeczy. Poczynione powyżej spostrzeżenia weźmie pod uwagę Sąd I instancji, ponownie rozpatrując sprawę. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 5 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonał żadnej wykładni tego przepisu, stwierdzając jedynie, że nie doszło do jego naruszenia. Jak już zostało wyżej powiedziane, mimo iż wnioski składane były w tym samym roku w odstępie miesiąca, pierwszym z nich był wniosek o płatność rolnośrodowiskową mieszczącą się w pakiecie "ochrona gleb i wód" (§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.) i nie ulega wątpliwości, że w świetle niekwestionowanych przez skarżącą faktów, powierzchnia pierwotnie wskazana uległa zmniejszeniu. Zważywszy jednakże na treść § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia krajowego, do którego odwoływała się skarżąca w skardze, podnosząc że zmniejszenie powierzchni nie dotyczy pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 (ochrona gleb i wód), Sąd I instancji winien był wyłożyć ten przepis, czego nie uczynił i wyjaśnić powody, dla których uznał, że w sprawie nie doszło do jego naruszenia, czego również nie zrobił. Powyższy niedostatek uzasadnienia nie uzyskał jednak oparcia w zarzucie naruszenia przez WSA prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym kontrola kasacyjna tak postawionego zarzutu nie może przynieść oczekiwanego przez składającego kasację rezultatu. Podobnie rzecz się ma z zarzutem z punktu 2 skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię ust. 5 pkt 2 lit. f części II załącznika nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem Sąd nie dokonał żadnej wykładni wskazanej normy. Co do zarzutu naruszenia art. 23 Rozporządzenia Nr 1257/1999, należy stwierdzić, że Sąd prawidłowo zauważył jedynie, że z przepisu tego wynika konieczność utrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez 5 lat. Treść taka wynika wprost z ust. 1 cyt. artykułu, nie odnosi się do areału, na którym podejmowane są praktyki agrośrodowiskowe i trudno z powyższym dyskutować. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).