II GSK 1551/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt V SAB/Wa 10/16 w sprawie ze skargi Z Z na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z Z na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę Z Z (dalej: skarżący) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce (dalej: Kierownik) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący w dniu 13 czerwca 2015 r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, a w dniu 30 czerwca 2015 r. organ wezwał go do usunięcia w terminie siedmiu dni braków formalnych wniosku. Wezwanie doręczono 16 lipca 2015 r. Pismem z dnia 29 lipca 2015 r., wobec nieusunięcia braków formalnych, organ wydał informację w sprawie pozostawienia wniosku o wpis do ewidencji producentów bez rozpoznania. W dniu 13 sierpnia 2015 r. do organu wpłynęła przesyłka zawierająca dokumentację wskazaną w wezwaniu z 30 czerwca 2015 r. Z uwagi na fakt, że stempel na kopercie był nieczytelny, organ podjął czynności zmierzające do ustalenia daty nadania przesyłki. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w dniu 14 września 2015 r. wystąpił do Poczty Polskiej z prośbą o potwierdzenie daty nadania przesyłki odebranej w dniu 13 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że przesyłka polecona została nadana w dniu 11 marca 2014 r. Jak wskazał organ, w dniu 19 października 2015 r. ponownie zwrócił się do Poczty Polskiej o potwierdzenie daty nadania przesyłki. Z uzyskanych odpowiedzi wynikało, że Poczta w swoim systemie zaewidencjonowała dwie przesyłki o powyższym numerze. Jedna z tych przesyłek została nadana w dniu 11 marca 2014 r. i nie była adresowana do organu, zatem operator pocztowy odmówił udzielenia dokładniejszych informacji na jej temat. Odnośnie do drugiej przesyłki o powyższym numerze operator wskazał, że nie została ona zaewidencjonowana w systemie komputerowym, dlatego nie jest możliwe udzielenie informacji o dacie jej nadania. Operator poinformował organ, że przesyłka ta została doręczona w dniu 13 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym organ uznał, że nie można przyjąć, że przesyłka, która wpłynęła w tej dacie została nadana w dniu 11 marca 2014 r., ponieważ adresatem nadanej w tymże dniu przesyłki nie był organ. Organ uznał, że przesyłka została złożona w Biurze w dniu jej wpływu, tj. w dniu 13 sierpnia 2015 r. W piśmie z dnia 7 lipca 2016 r. organ poinformował Sąd, że decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący został wpisany do ewidencji producentów. WSA w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że analiza pism Poczty Polskiej wystosowanych w odpowiedzi na zapytania organu o datę nadania przesyłki poleconej prowadzi do wniosku, że nie można ustalić daty i miejsca nadania przesyłki pocztowej, która wpłynęła do organu w dniu 13 sierpnia 2015 r. Poczta Polska pismem z dnia 27 października 2015 r. poinformowała organ, że w wyniku podjętych czynności ustaliła, że natrafiono na ślad dwóch przesyłek rejestrowych o wskazanym przez organ numerze, tj. R (00) 159007731029689553. Zdaniem Poczty pierwsza z nich została nadana w dniu 11 marca 2014 r., dlatego też taką datę wskazano w odpowiedzi na pierwsze zapytanie organu. Natomiast odnośnie drugiej przesyłki, Poczta wskazała, że w chwili jej nadania nie została ona zaewidencjonowana w systemie komputerowym, dlatego też nie jest możliwe udzielenie informacji zarówno o placówce nadawczej, jak i dacie jej nadania. Z wydruku strony internetowej przesyłek pocztowych wynika, że przesyłka o powyższym numerze została przekazana do doręczenia w dniu 13 sierpnia 2015 r. o godz. 9.57 i doręczona również w dniu 13 sierpnia 2015 r. o godz. 17.15. Wbrew stanowisku skarżącego również stemple pocztowe na potwierdzeniu nadaniu przesyłki poleconej oraz kopercie nie potwierdzają daty jej nadania, bo nie można odczytać pierwszej cyfry oznaczającej dzień nadania. Sąd I instancji podał, że organ wystąpił trzykrotnie do Poczty o udzielenie informacji w tym zakresie i opierając się na jej odpowiedziach przedstawił swoje stanowisko w sprawie i należycie je uzasadnił. Organ dołożył należytej staranności jako adresat przesyłki poleconej, aby wyjaśnić sprawę nadania pisma przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący wystąpił z reklamacją do Poczty w sprawie spornej przesyłki. Jeżeli strona skarżąca była przekonana, że nadała przesyłkę pocztową określonego dnia i w określonym miejscu obsługiwanym przez operatora pocztowego, to potwierdzić to mogło postępowanie reklamacyjne. W ocenie Sądu I instancji skarżący zachował niezrozumiałą bierność, akcentując w piśmie procesowym jedynie fakt, że z wniosku Poczty Polskiej również toczyło się postępowanie karne w przedmiocie ewentualnych nieprawidłowości w dokumentach związanych z nadaniem spornej przesyłki (sygn. akt 5 Ds. 381/16, postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową Warszawa Praga - Południe), a właściciel agencji pocztowej dobrowolnie poddał się karze i został skazany w tym zakresie. W ocenie Sądu, ta znana Skarżącemu okoliczność również przemawiałaby za złożeniem reklamacji. Operator pocztowy jednoznacznie stwierdza, że nie wiadomo kiedy zostało nadane pismo skarżącego, a z dokumentów przedłożonych przez stronę także nie można ustalić daty nadania, w związku z powyższym, jedyną pewną datą jest data wpływu pisma do organu. Organ nie obciążył strony konsekwencją wadliwego działania Poczty, stwierdził jedynie, że nie ma w chwili obecnej żadnych materialnych dowodów potwierdzających fakt, że Skarżący nadał przesyłkę w dniu 17 lipca 2015 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzją organu z dnia 20 czerwca 2016 r. wpisano skarżącego do ewidencji producentów i nadano mu numeru identyfikacyjny, na podstawie wniosku złożonego w dniu 13 czerwca 2016 r. W takiej sytuacji należałoby zastosować tryb przewidziany w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. Z Z zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 64 § 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i art. 3a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. Nr 86 zm.), u.k.s.e.p., oraz postanowień instrukcji wypełniania wniosku o wpis do ewidencji producentów, przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzące do przyjęcia, że w przedmiotowym postępowaniu złożony wniosek o wpis do ewidencji producentów zawierał braki formalne, gdy w rzeczywistości wniosek był kompletny i nie wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.; 2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c/, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wykraczające poza zakres postępowania objętego skargą, gdy w rzeczywistości rozważania sądu powinny odnosić się do zasadności pozostawienia wniosku o wpis do ewidencji producentów bez rozpoznania, a nie ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Z Z oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie stawia wyrokowi Sądu I instancji dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ramach pierwszego podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i art. 3a ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.e.p. Natomiast w drugim zarzucie kasacyjnym skarżący podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W obu przypadkach strona twierdzi, że Sąd I instancji błędnie stosował wskazane w zarzutach przepisy, a skutkiem tego było wyjście poza zakres postępowania objętego skargą. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny wyznacza granice postępowania kasacyjnego. Oznacza to, że Sąd II instancji może kontrolować skarżony wyrok tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Z tego punktu widzenia trzeba przyjąć, że zarzuty kasacyjne w obu ujęciach sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są oczywiście niezasadne. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna złożona została od wyroku, w którym rozstrzygana była kwestia bezczynności organu. Skoro taki był przedmiot postępowania, to Sąd I instancji będąc związany tak określonym rozumieniem sprawy sądowoadministracyjnej wypowiada się tylko co do bezczynności. Z tego powodu podstawą orzekania Sądu I instancji nie mogły być przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi przy tej podstawie przepisami p.p.s.a. i k.p.a. Bezczynność to rodzaj sprawy, która posiada właściwą regulację. Z oczywistych powodów do tego rodzaju spraw nie mają i nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie może uchylić taką decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji nie orzekał w sprawie decyzji lub postanowienia, a tylko w sprawie bezczynności. Zatem do takiego postępowania nie mogły mieć zastosowania wskazane w zarzutach przepisy. Skoro Sąd I instancji nie stosował, bo nie mógł stosować tych regulacji, to w oczywisty sposób nie mógł ich naruszyć. Z tych więc powodów zarzuty kasacyjne nie mogły być podstawą oceny skarżonego wyroku. NSA wskazuje, że w przypadku bezczynności organu zastosowanie mógłby znajdować art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., ale tylko pod warunkiem, że strona ten przepis uczyniłaby podstawą zarzutu. Ponieważ tego nie uczyniła, to Sąd II instancji nie ma możliwości oceny skarżonego wyroku, także z tego względu, że skarga kasacyjna nie podnosiła wadliwego stosowania art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.