II GSK 1555/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 105/12 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: WSA w G. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 105/12 oddalił skargę "O." Spółki z o.o. w Ż. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. ([...]WITD) przeprowadził kontrolę O. Spółki z o.o. przy ul. [...] w Ż. Kontrolą objęto wykonywanie przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców. Ustalenia kontroli udokumentowano protokołem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] WITD działając na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., nałożył na Spółkę karę pieniężną ograniczoną do kwoty 30.000 zł za nieokazanie do kontroli 115 wykresówek za okres [...] stycznia – [...] listopada 2010 r. oraz okazanie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o czasie aktywności kierowcy. W ocenie organu I instancji Spółka nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie, że brakujące wykresówki spaliły się [...] lipca 2010 r. w pożarze budynku przy ul. [...] w Ż., więc w ten sposób, w oparciu o treść art. 93 ust. 7 u.t.d. nie mogła się zwolnić z odpowiedzialności administracyjno-prawnej za stwierdzone naruszenia prawa, a karę pieniężną nałożono zasadnie i prawidłowo. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że niezbędne korekty, które poczynił w kontrolowanej decyzji nie spowodowały jej uchylenia, bo nie zmieniła się wysokość nałożonej kary pieniężnej. Odnosząc się do niezastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d. organ II instancji uznał, że przechowując dokumentację firmy w nieczynnym zakładzie kamieniarskim położonym przy ul. [...] w Ż. Spółka niestarannie ją zabezpieczyła i nieprawidłowo przechowywała, a zatem fakt pożaru tego miejsca – poprawnie udokumentowany – nie mógł zwolnić Spółki od nałożonej kary. W skardze do WSA w G. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując przede wszystkim, że organ naruszył art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niezastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., bo nie ulega wątpliwości, że pożar, który miał miejsce w pomieszczeniach Spółki był zdarzeniem, którego skarżąca nie mogła przewidzieć. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. WSA w G. oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ skarżąca Spółka nie uwolniła się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia prawa. Wprawdzie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, a ponadto fakt ten został potwierdzony stosownym zaświadczeniem Komendanta Straży Pożarnej w Ż. (z dnia [...] stycznia 2011 r.), że w dniu [...] lipca 2010 r. w Ż. przy ulicy [...] wybuchł pożar. Zastępy ratowniczo-gaśnicze prowadziły działania związane z pożarem w nieużytkowanym zakładzie kamieniarskim, którego właścicielem jest O. T. Z pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ż. wynika, że w pożarze spaleniu uległy trzy drabiny malarskie oraz składowane w tym samym pomieszczeniu farby, a nadpaleniu uległo dwoje drzwi i okno. Wynika z niego też, że Spółka nie przekazywała jakichkolwiek informacji na temat spalenia podczas pożaru dokumentów czy wykresówek, mimo że nie można tego wykluczyć wobec dużej intensywności pożaru. Ustalenia powyższe nie pozwalają przyjąć by spalone pomieszczenia użytkowane były przez skarżącą jako biuro i miejsce przechowywania dokumentów związanych z działalnością przedsiębiorstwa. Jeśli faktycznie tak było, (co nie zostało jednak w żaden sposób udokumentowane) to należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że przechowywanie całej dokumentacji firmy w nieczynnym zakładzie kamieniarskim, więc w pomieszczeniu narażonym na działanie czynników takich jak zawilgocenie, podtopienie czy działalność gryzoni, nie może być ocenione jako staranne i należyte zabezpieczenie tej dokumentacji. Sąd I instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż art. 93 ust. 7 u.t.d. jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do sytuacji takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Zasadne jest wobec tego twierdzenie Spółki, że nie można było przewidzieć pożaru, zwłaszcza, że prawdopodobną przyczyną jego powstania było zwarcie w instalacji elektrycznej. Nie można jednak takim faktem usprawiedliwiać lekkomyślnego postępowania skarżącej, która bez zorganizowania i zabezpieczenia przechowuje dokumenty niezbędne do prawidłowego funkcjonowania swojej firmy w nieczynnym zakładzie kamieniarskim. Może to świadczyć tylko o braku profesjonalizmu. W postępowaniu nie zostało wykazane, by w spalonym budynku skarżąca Spółka zorganizowała przestrzeń biurową, w której były przechowywane dokumenty nieokazane podczas kontroli. Z akt sprawy wynika, że pożar faktycznie wybuchł, ale objął wyłącznie pomieszczenia nieużytkowanego zakładu kamieniarskiego i, że spaleniu uległy trzy drabiny malarskie oraz składowane tam farby. Jeśliby przyjąć, że razem z drabinami malarskimi i farbami w jednym pomieszczeniu przechowywane był dokumenty niezbędne do funkcjonowania firmy przewozowej, to nie sposób uznać, aby przedsiębiorca dołożył należytej staranności w celu zabezpieczenia dokumentacji. Spółka nie wykazała na czym poległo prawidłowe zabezpieczenie jej dokumentów, a twierdzenie o wydzieleniu w spalonym budynku przestrzeni biurowej, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazło potwierdzenia. Sąd I instancji stwierdził, że udowodnienie okoliczności z art. 93 ust. 7 u.t.d. obciąża przewoźnika, a nie organ administracji publicznej. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie tego przepisu powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przewoźnik powinien udowodnić, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Dlatego też powoływanie się na pożar w pomieszczeniach nieużytkowanego zakładu kamieniarskiego nie zwalnia od wykazania, że pożar wybuchłby niezależnie od zachowania przez przedsiębiorcę należytej staranności. O ile faktycznie pożar jest zdarzeniem, którego nie da się przewidzieć, to jednak przy uwzględnieniu należytej staranności można przewidzieć skutki pozostawienia dokumentów w pomieszczeniu bez należytego zabezpieczenia. W niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodów potwierdzających przechowywanie dokumentów firmy, choćby w szafie czy biurku, skoro nie zostały one wymienione wśród przedmiotów spalonych w wyniku pożaru. Z wymienionych powodów WSA w G. przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. II Skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, art. 97 ust. 3 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnej wykładni. Uzasadniając zarzut wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie przyjął, że warunkiem uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej w myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. jest nie tylko wykazanie nieprzewidzianych okoliczności ale także zapewnienie takiej organizacji działalności gospodarczej, która minimalizuje ryzyko wystąpienia naruszenia prawa. Przyjęta przez Sąd interpretacja art. 93 ust. 7 u.t.d. dokonana przez organy uzależniła zastosowanie tego przepisu od dodatkowej, niewymienionej w jego treści przesłanki, należytej organizacji prowadzonej działalności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ten przepis należy wykładać tak, że do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie u.t.d. wystarczające jest wykazanie zdarzenia, którego przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. W okolicznościach sprawy takim zdarzeniem był pożar w lokalu nieużywanego zakładu kamieniarskiego przy ul. [...] w Ż., gdzie były przechowywane dokumenty Spółki. Brak wydzielenia w lokalu zakładu kamieniarskiego przestrzeni biurowej na przechowywanie dokumentów przedsiębiorstwa nie może automatycznie skutkować przyjęciem twierdzenia, że warunki lokalowe narażały dokumentację na zniszczenie, a tym samym że przedsiębiorca transportowy nienależycie zorganizował działalność. GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu po uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni, albo na niewłaściwym zastosowaniu lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki nie wskazuje podstawy kasacyjnej, ale stwierdza, że podstawą kwestionowanego wyroku Sądu I instancji jest naruszenie prawa materialnego, art. 97 ust. 3 u.t.d. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie spełnia wymogów formalnych, jednak Sąd II instancji ma podstawę do przyjęcia, że strona występująca ze skargą kasacyjną wskazuje w podstawie kasacyjnej treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym naruszenie prawa określone w tej podstawie polega na błędnej wykładni art. 97 ust. 3 u.t.d., której konsekwencją jest dokonanie przez Sąd nieprawidłowej kontroli skarżonej decyzji. Spółka nie wskazuje naruszeń przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co jest niewątpliwie brakiem skargi kasacyjnej, ale i w tym zakresie NSA może przyjąć, że ta wada nie eliminuje możliwości rozpoznania tego środka prawnego. Stanowisko takie wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1. Jednak podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem kontroli rozstrzygnięć Sądu I instancji. Oznacza to, że strona występująca z taką skargą musi wskazać zakres naruszeń prawa, które wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. W tym zakresie Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości modyfikowania zarzutu skargi kasacyjnej, zresztą nie ma jej również strona skarżąca z chwilą zawiśnięcia sprawy przed NSA. Co najwyżej strona może przytaczać tylko nowe uzasadnienie sformułowanych wcześniej zarzutów kasacyjnych. Z treści zarzutu kasacyjnego sformułowanego przez Spółkę jednoznacznie wynika, że strona stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 97 ust. 3 u.t.d. Z treści wskazanego przepisu wynikają zmiany w przepisach obowiązujących związanych z wejściem w życie u.t.d. Przepis ten nie posiada ust. 3. Tak sformułowany zarzut kasacyjny z merytorycznego punktu widzenia jest nietrafny, gdyż WSA w G. wydając wyrok objęty skargą kasacyjną nie stosował tego przepisu, zatem nie mógł naruszyć jego treści przez błędną wykładnię. Zarzut błędnej wykładni może być odnoszony tylko do przepisu, który był podstawą wyrokowania. NSA rozpoznając skargę kasacyjną przyjmuje, że zarzut kasacyjny odnosi się do treści art. 93 ust. 7 u.t.d., przy czym takie przyjęcie możliwe jest w kontekście uzasadnienia skargi, w którym strona wskazuje ten przepis. Odnosząc się do naruszenia treści art. 93 ust. 7 u.t.d. przyjąć trzeba, że zarzut błędnej wykładni przepisu jest nietrafny. Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy nakładające karę za naruszenie przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, prawidłowo ustaliły, że ich naruszenie nastąpiło na skutek okoliczności, które Spółka mogła i powinna przewidzieć, zatem nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 93 ust. 1-3 ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pożar, który w ocenie Spółki powinien być okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d., nie obejmował dokumentacji i pomieszczeń Spółki. Jednocześnie Spółka nie wykazała, że takie twierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż nie przedłożyła dowodów potwierdzających jej stanowisko. Wreszcie NSA wskazuje, że zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. w treści obowiązującej w chwili orzekania przez GITD powinien ewentualnie polegać na niezastosowaniu tego przepisu przez Sąd I instancji w ramach prowadzonej kontroli działalności organów transportu drogowego, a nie na jego błędnej wykładni, skoro WSA w G. przyjął, że były podstawy do wymierzenia kary, a nie umorzenia postępowania w tej sprawie. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.