II GSK 1570/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 694/15 w sprawie ze skargi P M na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Bk 694/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P M na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2014r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym zadeklarował pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1- ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 20,00 ha, wnioskując również o zwrot kosztów transakcyjnych. Podczas przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosku wystąpiły błędy kontroli krzyżowej dotyczące działki o nr ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący, wezwany do złożenia wyjaśnień, przedłożył dokumenty, z których wynika, że od dnia [...] maja 2013r. jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...], która w poprzednich latach była dzierżawiona przez A M. Ponadto z dołączonego przez skarżącego wyjaśnienia wynika, że w dniu [...] maja 2013r. poinformował on A M o fakcie nabycia własności działki nr [...] oraz o unieważnieniu wszystkich dotychczasowych umów. Z wyjaśnień wynika również, że skarżący od swego pełnomocnika – W M dowiedział się o prowadzeniu nielegalnej działalności rolniczej na spornym gruncie przez osoby nieposiadające żadnego pozwolenia oraz zgody. Z zeznań świadków wynika, że w 2014r. działka ewidencyjna nr [...] była w posiadaniu i użytkowaniu A M. Powyższe ustalenia potwierdził również pełnomocnik skarżącego - W M, który w dniu [...] sierpnia 2014r. oświadczył, że w 2014r. A M skosił przedmiotową działkę oraz zebrał z niej plon. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r. poinformował, że tymczasowo zamieszkuje za granicą. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do gruntów, których faktycznie nie posiadał. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając skargę P M, Sąd I instancji – po przywołaniu m.in. art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1, zwanego rozporządzeniem nr 1698/2005; art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1 – ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dz.U. z 2013 r., poz. 173, zwanej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich; oraz § 2 ust. 1 pkt 1 – pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, Dz. U. z 2012r. poz. 86, zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym - stwierdził, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący nie użytkował w 2014r. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...], jako posiadacz. Świadczą o tym: 1) zeznania świadków, z których wynika, że w 2014r. działka ewidencyjna [...] była w posiadaniu i użytkowaniu A M; 2) notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2014r. pracowników BP ARiMR w G., która została sporządzona na okoliczność złożenia przez pełnomocnika strony wyjaśnień, i jak wynika z jej treści pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w 2014r. działka nr [...] została skoszona przez A M, który również zebrał plon z tej działki; 3) pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014r., w którym poinformował, że tymczasowo zamieszkuje za granicą co wyklucza możliwość prowadzenia przez niego działalności rolniczej na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym przesłanką przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie zadeklarowanych gruntów, do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Płatności przyznawane są osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Zatem nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Skarżący zdawał sobie sprawę, że działka [...] od kilku lat znajduje się w posiadaniu A M i stanu tego nie zmieniło rzekome ustne wypowiedzenie umowy dzierżawy. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ odniósł się również do zarzutów przedstawionych przez skarżącego. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy i logiki. W ocenie Sądu, zasadnie organy twierdziły, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), zwanego rozporządzeniem nr 1122/2009. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Skarżący wypełniając wniosek określił zakres swojego żądania, przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych, zatem ponosi odpowiedzialność za popełnione błędy. Sąd I instancji podkreślił, że pismem z dnia [...] lipca 2014r. A M poinformował pełnomocnika strony o dalszym użytkowaniu działki nr [...] jednak skarżący nie dostosował wniosku do stanu faktycznego sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł P M, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, tj. poprzez błędne uznanie, że w 2014r. skarżący kasacyjnie nie użytkował działki jako posiadacz części gruntów rolnych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego - tj. art. 7 k.p.a.. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez danie wiary zeznaniom świadków przy równoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego, jak również art. 8 k.p.a. statuującego naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażającą się w obowiązku organu do pogłębiania zaufania obywateli. II. przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 7 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 336 k.c poprzez uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki posiadania w rozumieniu naruszonych przepisów, podczas gdy był on jedynym posiadaczem spornych gruntów rolnych, uprawnionym do ich użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna P M oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej na naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego musi być poprzedzona ustaleniem, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna P M nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podnoszony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Do tego zarzutu, jako procesowego, należy odnieść się w pierwszym rzędzie spośród zarzutów procesowych, gdyż jest skierowany przeciwko prawidłowości samego wyroku, a to rzutuje na zasadność odnoszenia się do pozostałych zarzutów. Gdyby wyrok Sądu I instancji naruszał prawem określone warunki, wyrok musiałby zostać uchylony, tym samym wszystkie inne zarzuty należałoby potraktować jako przedwczesne. Jednak w rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie ma miejsca. Kontrolowany wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem ten zarzut kasacyjny jest chybiony. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia treści wskazanego przepisu w tym, że Sąd I instancji dokonuje innej oceny ustaleń poczynionych w sprawie niż ocena i ustalenia strony. Taka rozbieżność w zakresie ocen nie może być wiązana z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem z przepisem, który określa wymogi formalne uzasadnienia. Inaczej rzecz ujmując, art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy konieczne każdego uzasadnienia wyroku i te składowe posiada uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Już z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony co do prezentowanych przez Sąd I instancji ocen w zakresie faktów lub przepisu prawa nie jest brakiem formalnym uzasadnienia wyroku. Natomiast może być wadą w zakresie stosowania prawa materialnego lub procesowego, ale wtedy zarzut kasacyjny musi wskazywać konkretnie naruszone przepisy, a nie treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd II instancji podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym w postępowaniach w sprawach z zakresu wspierania rozwoju obszarów wiejskich, zatem regulowanych ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich podlega modyfikacjom wskazanym w art. 21 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że stosuje się do niego przepisy k.p.a., jednak niektóre instytucje procesowe regulowane w kodeksie są wyłączone lub zmodyfikowane. Ma to odniesienie do postępowania wyjaśniającego, które na mocy art. 21 ust. 2 pkt 1 - 4 i ust. 3 zostało zmodyfikowane, choćby w zakresie ciężaru dowodu i obowiązków organu w postępowaniu wyjaśniającym. Z treści powołanego przepisy wynika wprost, że strona jest obowiązana przedstawić dowody co do okoliczności, z których wywodzi swoje uprawnienia. Z tego też powodu nie można przyjąć stanowiska skargi kasacyjnej, które podnosi wadliwość oceny zebranych przez organy dowodów. Sąd I instancji trafnie zauważył, że przeciwko tym ustaleniom strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodów, które obalałyby trafność twierdzeń organów. Wręcz przeciwnie, z oświadczeń pełnomocnika i samej strony wynikają wnioski przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji, zatem fakt, że skarżący kasacyjnie nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego w dniu określonym przez prawo, tym samym nie spełniał warunku do przyznania pomocy za 2014r. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej jest niezasadny, bo został sformułowany w sposób formalnie wadliwy. Nie dość, że strona łączy ten zarzut z ustaleniami faktycznymi, to przede wszystkim nie wskazuje na czym polega naruszenie art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich (zamiast zbieżnego treściowo przepisu § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 79/2009 w związku z art. 336 k.c. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że zarzut naruszenia prawa materialnego może być odnoszony do wadliwej wykładni lub niewłaściwego stosowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do tej kwestii lakonicznie, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W postępowaniu kasacyjnym Sąd II instancji nie może domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.