II GSK 1654/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Anna Robotowska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Po 575/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2011 r., a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: Dyrektor Izby Skarbowej w P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat. Zgodnie z punktem VI zezwolenia spółka zobowiązana była do uruchomienia wszystkich punktów gier do dnia 15 maja 2009 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia, w trybie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 749 ze zm. – dalej: O.p.) w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych). Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. określił nowy termin rozpoczęcia działalności na dzień 15 maja 2011 r. Następnie pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. spółka zwróciła się z kolejnym wnioskiem o zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił spółce dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w P., który stwierdził, że możliwe jest tylko jednokrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności określonego w udzielonym zezwoleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu ocena dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 8, art. 48 ust. 1-2, art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (dalej: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. TSUE orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienianej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku, z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Niedopełnienie obowiązku notyfikacji aktów prawa krajowego zawierających przepisy techniczne skutkuje uznaniem tych przepisów za sprzeczne z prawem unijnym, co z kolei - w konsekwencji zasady pierwszeństwa prawa unijnego - powoduje, że przepisy te nie mogą być stosowane. Zdaniem Sądu wyrok pozwala na przyjęcie, że wszystkie przepisy u.g.h. stanowią potencjalnie "przepisy techniczne". Ocena czy nienotyfikowany art. 48 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy może być stosowany, jest kwestią wykładni tego przepisu, przy czym prawidłowa jego interpretacja zależy od ustalenia zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją wprowadzonej regulacji. Równolegle, w ocenie Sądu, konieczne jest także ustalenie, czy nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h. nie narusza prawa unijnego i może być stosowany. W świetle uwag zawartych w omawianym wyroku TSUE zachodzi potrzeba zbadania m.in. takich okoliczności, jak wpływ regulacji określonej w powyższych przepisach, na ograniczenie zakresu użytkowania danego typu automatów. Sporne przepisy u.g.h. dotyczą lokalizacji i zmian lokalizacji automatów o niskich wygranych mające na celu stopniowe zmniejszanie ilości punktów prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, a ostatecznie - umożliwienie urządzania gier na automatach tylko w kasynach gier. Wcześniejsza większa dostępność tych automatów podkreślała ich mniej szkodliwy charakter dla graczy. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że rzeczą organów będzie dokonanie stosownych ustaleń faktycznych umożliwiających na ich podstawie rozstrzygnięcie sprawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ze względu obrazę prawa materialnego, która w omawianej sprawie polegała na błędnej wykładni art. 48 ust. 1 u.g.h. prowadzącej do niewłaściwej konkluzji, że przepis ten jest przepisem technicznym, a co za tym idzie ma wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), przez a) uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ogólnikowym, niewystarczającym,niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przejawiającym się w: - deprecjacji, a faktycznym odrzuceniu wartości tez zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, również przez nieustosunkowanie się do nich, jak i powołanego przez organ orzecznictwa sądowego, w tym najnowszego, - pominięciu konkretnej dyspozycji dla organu odnośnie do ustalenia czy nienotyfikowane art. 14 ust. 1 i art. 48 ust. 1 u.g.h. nie naruszają prawa unijnego i mogą być stosowane, b) związane z powyższym uchybienie art. 153 p.p.s.a., przez wadliwą ocenę prawną, nakazanie organom dokonania ustaleń umożliwiających na ich podstawie rozstrzygnięcie sprawy i jednocześnie brak wskazań co do dalszego postępowania. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu w całości oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący organ, że uzasadnienie wyroku jest " ogólnikowe, niewystarczające i niepełne", a wady te powodują, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niemożliwa jest instancyjna kontrola stanowiska Sądu I instancji, co do prawidłowości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja wydana na podstawie art. 48 ust.1 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z niespornego stanu faktycznego tej sprawy wynika, że spółka posiadała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i wystąpiła po raz wtóry o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, przy czym po raz pierwszy z takim wnioskiem wystąpiła pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm., dalej ustawa o grach i zakładach wzajemnych) i stosowną decyzją organ określił nowy termin rozpoczęcia działalności. Kolejny wniosek został złożony po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych. Ustawodawca zmieniając stan prawny i uchylając ustawę o grach i zakładach wzajemnych w art. 129 ust.1 ustawy o grach hazardowych ustanowił zasadę, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Dopełnieniem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 135 ust.1 ustawy o grach hazardowych stanowiąca, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zastrzeżenia obejmujące ust. 2 i 3 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania. Pierwsze z nich dotyczą zmiany miejsca prowadzenie gry (art. 135 ust.2 ustawy o grach hazardowych), natomiast drugie zmiany w strukturze kapitału zakładowego (art. 135 ust. 3 omawianej ustawy). Ramy materialnoprawne sprawy wyznaczał zatem art. 48 ust.1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Z zacytowanej treści tych przepisów nie sposób wywieść ich związku z art. 14 ust.1 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym w sprawie, stanowił, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Niewskazanie żadnego argumentu, dla którego Sąd I instancji przyjął, że pomiędzy odmową przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonych w tym zezwoleniu punktach, a nakazem prowadzenia gier na automatach wyłącznie w kasynach gry, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, związku pomiędzy art. 14 ust.1 i art. 48 ust.1 ustawy o grach hazardowych skutkowało odwołaniem się i oparciem rozstrzygnięcia na treści uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11, C- 214/11 i C 217/11, przy czym już w tym miejscu należy zauważyć, że z uzasadnienia tego orzeczenia wyciągnięto wnioski pozostające w sprzeczności z jego treścią. W zakresie istotnym dla rozważanego problemu, przypomnieć należy, że w sprawie o sygn. akt C- 213/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zapytał TSUE "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?". Podkreślenia wymaga, że zakaz zmiany miejsca urządzenia gry ustawodawca wprowadził w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Z kolei w sprawie o sygn. akt C- 214/11 pytanie brzmiało "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?". Zakaz przedłużenia zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wówczas ustanowiony był w art. 138 ust.1 ustawy o grach hazardowych. Natomiast w sprawie o sygn. akt C- 217/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sformułował pytanie w następujący sposób "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?". Przy tak sformułowanych pytaniach TSUE, łącząc sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia orzekł, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie 'przepisy techniczne' w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Orzeczenie Trybunału odnosi się zatem, rzecz upraszczając, do przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych – art. 129 ust.1, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust.1. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzeczeniu tym TSUE przesądził, że art. 14 ust.1 ustawy o grach hazardowych, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ( pkt 25 uzasadnienia wyroku TSUE). Przesądził również, analizując treść art.129 ust.1 ustawy o grach hazardowych (pkt 33 i 34), że skoro przepis ten pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy hazardowej, to "przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych". Przytoczenie zarówno pytań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jak i zasadniczych motywów orzeczenia TSUE wydanego w sprawach połączonych, było niezbędne z uwagi na niepopartą żadnym wywodem tezę zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną, że wyrok TSUE "pozwala na przyjęcie, że wszystkie przepisy u.g.h. stanowią potencjalne przepisy techniczne". Wykazanie przyczyn, dla których Sąd I instancji przyjął taki pogląd stanowić powinno element wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tym bardziej, że wcześniej Sąd cytuje fragment uzasadnienia TSUE, odnoszący się do przyjęcia przez Trybunał, że "formułując powyższe pytania, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią 'przepisy techniczne' w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy". Skoro przedmiotem orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym było ustalenie odnoszące się do obowiązku notyfikacji przepisów, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, to rodzi się pytanie, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że przepis uprawniający podmiot posiadający zezwolenie o wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, należy do tej kategorii przepisów, które potencjalnie mogą powodować lub stopniowo ograniczać prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Podkreślić raz jeszcze wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań prawnych obejmujących tę podstawową kwestię, która wszak stanowiła podstawę uchylenia decyzji skarżącego organu. Ta sama uwaga obejmuje mający w sprawie zastosowanie przepis art. 135 ust.1 ustawy o grach hazardowych. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedwczesnym czyni odniesienie się do zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć jedynie należy, że Sąd I instancji nie przesądził wprost o tym, że art. 48 ust.1 ustawy o grach hazardowych " jest przepisem technicznym", jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Uznał go jedynie, tak jak wszystkie przepisy tej ustawy za potencjalnie techniczny, a "dokonanie stosownych ustaleń" nakazał organowi ponownie rozpoznającemu sprawę. Natomiast za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut obejmujący naruszenie art. 153 p.p.s.a. Uregulowania zawarte w tym przepisie mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu lub organu. Inaczej rzecz ujmując, o naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy poprzednim wyrokiem zapadłym w sprawie Sąd uchylił kontrolowany akt z przyczyn prawnych wskazanych w uzasadnieniu wyroku i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 490) orzekł jak w sentencji.