II GSK 1670/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1102/11 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Z. Spółki z o.o. w R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1102/11, uchylił zaskarżoną przez Z. Sp. z o.o. w R. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 1 czerwca 2009 r. na ul. T. we W. na drodze krajowej nr 1 zatrzymano do kontroli pojazd marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Broshuis o nr rej. [...], kierowany przez M. W. w imieniu oraz na rzecz Spółki. Pojazd wykonywał przewóz drogowy na trasie Radom-Włocławek. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że przekroczona jest długość pojazdu o 5,1 m (rzeczywista długość pojazdu członowego wraz z ładunkiem wyniosła 21,60 m) oraz szerokość pojazdu o 0,45 m (rzeczywista szerokość pojazdu członowego wraz z ładunkiem wyniosła 3,00 m). Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. K. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 880 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji były wątpliwości dotyczące sposobu pomiaru parametrów pojazdu oraz zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ponownie wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 880 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami ustawy o ruchu drogowym w zakresie przekroczenia dopuszczalnej długości oraz szerokości pojazdu członowego wraz z ładunkiem. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że pomiarów dokonano przy pomocy legalizowanego przyrządu do pomiaru nr ITD 54 w obecności i przy udziale kierującego pojazdem. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Organ I instancji wyjaśnił także, że wystąpił o wycofanie z obrotu zezwolenia Starosty R. nr [...] na przejazd pojazdem nienormatywnym o długości 20,5 m. W dniu 9 grudnia 2010 r. Starosta R. decyzją nr [...] uchylił wskazane zezwolenie nr [...] i odmówił wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uwzględniając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że jest ona zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu organy inspekcji transportu drogowego wydały zaskarżone rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwą decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że Spółka decyzją Starosty R. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], uzyskała na czas określony od 1 do 2 czerwca 2009 r., zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego o wymiarach: długość – 20,50 m, szerokość – 3,20 m. Zezwolenie to nie odpowiadało wymiarom skontrolowanego w dniu 1 czerwca 2009 r. pojazdu wraz z ładunkiem. W wyniku wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], uchylił wskazaną decyzję Nr [...] i odmówił wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas określony od 1 czerwca 2009 r. do 2 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu okoliczności stanu faktycznego kontrolowanej sprawy przeczą zasadności tego rozstrzygnięcia, gdyż zezwolenie Nr [...] zostało wydane przez organ nieuprawniony, bowiem stosownie do art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: prawo o ruchu drogowym), kompetencję tę posiadał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. A zatem stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta R. winien był stwierdzić nieważność wydanego zezwolenia z dnia [...] maja 2009 r. W ocenie Sądu wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej bez przeprowadzenia poprawnej prawnie procedury wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego zezwolenia (w trybie postępowania nieważnościowego, a nie wznowieniowego) jest przedwczesne. Sąd stwierdził, że organy orzekające nie ustaliły, czy decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2010 r. była ostateczna w dacie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Powyższe narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 76 oraz art. 77 k.p.a. Sąd nakazał organom uzupełnienie prowadzonego postępowania administracyjnego przez doprowadzenie do ostatecznego w administracyjnym toku instancji zweryfikowania zezwolenia wydanego przez Starostę R. (w trybie nieważnościowym) i dopiero po zakończeniu postępowania i wydaniu stosownej decyzji eliminującej z obrotu prawnego wadliwe zezwolenie Starosty – podjęcie decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z uwzględnieniem właśnie rozstrzygnięcia w odniesieniu do zezwolenia Starosty. Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez objęcie rozstrzygnięciem Sądu również decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i stwierdzenie w uzasadnieniu, że w stosunku do powyższego orzeczenia powinno nastąpić stwierdzenie nieważności, a w rezultacie wskazanie organowi tj. Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego dalszego postępowania w sprawie polegającego na doprowadzeniu "do ostatecznego w administracyjnym toku instancji zweryfikowania zezwolenia wydanego przez Starostę R. (w trybie nieważnościowym)", co w rzeczywistości nie leży w kompetencjach Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nadto takie wskazania co do dalszego postępowanie wykraczają poza granice postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez Sąd; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż organy administracyjne nie zebrały w sprawie całego materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. była ostateczna w dacie wydawania decyzji, pomimo, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane na pojazd marki Vovlo wraz z przyczepą marki Broshuis ABSD, zaś do kontroli zatrzymano pojazd wraz z naczepą, a zatem zestaw pojazdów kontrolowanych nie odpowiadał zestawowi pojazdów wymienionych w zezwoleniu, tym samym strona nie posiadała zezwolenia wydanego przez właściwy organ uprawniającego do wykonania przewozu pojazdem nienormatywnym i nie ma zatem znaczenia czy decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. była ostateczna w dacie wydawania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie Sąd nie ma prawa badać legalności uchylenia w trybie wznowieniowym zezwolenia Starosty R. nr [...]. Przedmiotowa decyzja bowiem nie została zaskarżona i skład sędziowski powinien wydać wyrok w oparciu o aktualny stan faktyczny, tj. mając na uwadze wyeliminowanie powyższej decyzji z obrotu prawnego. Żądanie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego doprowadzenia "do ostatecznego w administracyjnym toku instancji zweryfikowania zezwolenia wydanego przez Starostę R. (w trybie nieważnościowym)" jest niezgodne z prawem. Wykracza poza granice sprawy rozpatrywanej przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za podstawę wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1102/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z których wynika, że w dniu 1 czerwca 2009 r. przeprowadzono kontrolę przewozu wykonywanego przez Z. Sp. z o.o. pojazdem marki Volvo wraz z naczepą marki Broshuis. Stwierdzono przekroczenie o 5,10 m dopuszczalnej długości pojazdu oraz przekroczenie o 0,45 m dopuszczalnej szerokości pojazdu. Spółka nie posiadała zezwolenia na poruszanie się po drodze publicznej wskazanym pojazdem nienormatywnym. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji nie zebrały w sprawie całego materiału dowodowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjne w W. najpierw przyjął, że ustalony stan faktyczny jest bezsporny i nie jest kwestionowany przez strony a następnie stwierdził, że decyzja ostateczna została wydana w oparciu o decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylającą własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. zezwalającą na przejazd pojazdu nienormatywnego o wymiarach: długość 20,50 m, szerokość 3,20 m wraz z ładunkiem. W ocenie Sądu I instancji decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając organom administracji publicznej naruszenie art. 7, art. 8, art. 76 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy administracji publicznej nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie skonkretyzował na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w sytuacji kiedy bezspornym jest, że podczas kontroli w dniu 1 czerwca 2009 r. kierowca nie okazał zezwolenia wydanego przez właściwy organ administracji publicznej na ruch pojazdu, którego wymiary są większe od dopuszczalnych, zezwolenia dotyczącego zatrzymanego do kontroli ciągnika samochodowego wraz z naczepą ciężarową tj. pojazdu o wymiarach 21,60 m x 3 m. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji ostatecznej zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji ostatecznej wyjaśnił szczegółowo, w jaki sposób dokonano pomiarów długości i szerokości kontrolowanego pojazdu, przy użyciu jakich urządzeń pomiarowych. Ponadto wskazał sposób obliczenia kary pieniężnej w wysokości 880 zł. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił tym samym w całości argumentację zaprezentowaną w jego uzasadnieniu. Wyjaśniając podstawę prawną decyzji ostatecznej przytoczono przepisy prawa oraz zaprezentowano ich wykładnię. Organy obu instancji szczegółowo odniosły się do zezwolenia z [...] maja 2009 r., nr [...], wydanego przez Starostę R. na przejazd pojazdu nienormatywnego o wymiarach 20,50 m x 3,20 m dotyczącego ciągnika marki Volvo wraz z przyczepą marki Broshuis. Powołując się na to, że wskazane zezwolenie dotyczyło ciągnika i przyczepy oraz na to, że Starosta mógł wydać zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego o maksymalnej długości 18,50 m oraz szerokości 3,20 m organy ustaliły, że kontrolowany 1 czerwca 2009 r. ciągnik Volvo wraz z naczepą poruszał się bez uzyskania zezwolenia na ruch pojazdu nienormatywnego wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Mając na uwadze wskazane regulacje prawne należy stwierdzić, że decyzja ostateczna została wydana w sprawie administracyjnej, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym. Podstawowym faktem, który organ odwoławczy uznał za udowodniony był ten, że w dniu 1 czerwca 2009 r. ruch pojazdu ponadnormatywnego odbywał się bez zezwolenia wydanego przez organ uprawniony – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Należy podkreślić, że ustaleń w tym zakresie organ I instancji dokonał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy według wskazań Głównego Inspektora Transportu Drogowego dokonanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Badając okoliczności wydania przez Starostę R. zezwolenia nr [...] z [...] maja 2009 r. na przejazd pojazdu nienormatywnego o wymiarach 20,50 m x 3,20 m jednoznacznie ustalono, że zezwolenie to nie dotyczyło przejazdu pojazdu ponadnormatywnego kontrolowanego 1 czerwca 2009 r. chociażby z tego powodu, że zostało wydane dla innego pojazdu będącego ciągnikiem z przyczepą. Wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas określony w trybie art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, który powinien zawierać dane: imię i nazwisko lub nazwę, adres lub siedzibę, numer telefonu i numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnioskodawcy oraz osoby wykonującej przejazd w jego imieniu, a także numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON) lub numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL) wnioskodawcy oraz osoby wykonującej przejazd w jego imieniu, jeżeli zostały nadane; markę, typ i numer rejestracyjny pojazdu; długość i szerokość pojazdu nienormatywnego. Skoro decyzja ostateczna nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń dokonanych podczas kontroli w dniu 1 czerwca 2009 r., to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę na decyzję błędnie stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że skoro nie podważono ustaleń faktycznych, co do braku zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas określony, to nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione na podstawie przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.