II GSK 1678/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2838/13 w sprawie ze skargi D. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od D. S. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2838/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że D. S. przystąpił do przeprowadzonego w dniach 19-22 marca 2013 r. egzaminu radcowskiego. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2013 r. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 366 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 10, poz. 65 ze zm.), stwierdziła, że w związku z otrzymaniem oceny niedostatecznej z piątej części egzaminu (prawo administracyjne) zdający D. S. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Istotą zadania z prawa administracyjnego było dokonanie oceny prawidłowości wydania przez organ administracji, w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego, decyzji uznającej za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego i zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Po rozpoznaniu odwołania D. S. od powyższej uchwały Komisja II stopnia utrzymała ją w mocy i podniosła, że pracę zdającego z piątej części egzaminu radcowskiego sprawdzali dwaj egzaminatorzy, którzy jednomyślnie ocenili ją na ocenę niedostateczną. Następnie organ opisał istotę zadania z prawa administracyjnego i wymienił uchybienia, które należało dostrzec w rozstrzygnięciu przedstawionym w kazusie. W ocenie Komisji II stopnia sporządzona przez zdającego skarga do sądu administracyjnego stanowiąca rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających na wystawienie oceny pozytywnej. Za pozytywne Komisja II stopnia uznała sformułowanie przez zdającego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdziła jednocześnie, że skarga zawiera w petitum praktycznie jeden trafny zarzut, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ II instancji czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu i przed wydaniem decyzji nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi są w jej ocenie - poza zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - całkowicie chybione. Komisja II stopnia zgodziła się z egzaminatorami, że zdający nie zrozumiał istoty postawionego zadania, w którym podstawową kwestią, na którą należało zwrócić uwagę był brak wydania jednej z decyzji przewidzianej w art. 151 K.p.a. Podniosła, że zarzuty naruszenia wskazanych przez zdającego przepisów proceduralnych były nietrafne i nie miały znaczenia dla zabezpieczenia interesu prawnego reprezentowanej strony. Zdający naraził też reprezentowaną stronę na poniesienie nieuzasadnionych kosztów związanych z uiszczeniem wpisu od skargi. Organ podkreślił, że od osoby, która w przyszłości chce wykonywać zawód radcy prawnego konieczne jest wymaganie chociażby w podstawowym zakresie znajomości prawa administracyjnego, zarówno procesowego, jak i materialnego, a celem egzaminu radcowskiego jest niewątpliwie sprawdzenie przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Komisja II stopnia wyjaśniła, że kryteria oceny prac sporządzanych w trakcie egzaminu radcowskiego wymienione zostały wyczerpująco w ustawie o radcach prawnych, zaś tzw. opis istotnych zagadnień jest pomocniczym instrumentem o charakterze wewnętrznym, który ułatwia egzaminatorom ocenę, a komisjom jej weryfikację. Ocena wypełnienia przez konkretnego zdającego w danej pracy egzaminacyjnej wymagań przewidzianych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych dokonywana jest przy zachowaniu pewnej swobody (luzu interpretacyjnego). D. S. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej m.in. naruszenie art. 365 ust. 2 w zw. z art. 368 ust. 9 i 10 ustawy o radcach prawnych poprzez oparcie oceny zadania z prawa administracyjnego wyłącznie na opisie istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego i potraktowanie tego opisu, jako dokumentu zawierającego wiążące Komisję wytyczne kreujące kryteria oceny, a tym samym stworzenie, bez żadnej podstawy prawnej, odmiennych od ustawowych zasad oceny prac. Zdaniem skarżącego, spełnienie warunków formalnych sporządzonej podczas egzaminu skargi jednoznacznie świadczy o znajomości przez niego odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej w stopniu wystarczającym do skutecznego wszczęcia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nadania mu dalszego biegu. W tym zatem zakresie interes mocodawcy został całkowicie zabezpieczony. Skarżący podkreślił, że zaproponował poprawny sposób rozstrzygnięcia problemu w zadaniu egzaminacyjnym z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa i dokonaniu ich umiejętnej interpretacji. Jego zdaniem kluczowy dla zabezpieczenia interesu prawnego reprezentowanej strony był zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że podniesione przez niego w sporządzonej skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, były wadliwe. Zdaniem skarżącego, niepełność zarzutów nie powinna skutkować wystawieniem oceny niedostatecznej z pracy w sytuacji, gdy właściwie zostały powołane inne prawidłowe zarzuty, a zarzuty naruszenia art. 151 k.p.a. oraz prawa materialnego współwystępują z naruszeniami powołanymi przez niego. Skoncentrowanie się w sporządzonej skardze na naruszeniu przepisów postępowania określonych w k.p.a. i częściowo pokrywających się z wytycznymi nie może być uznane za dyskwalifikujące pracę egzaminacyjną i uzasadniające wystawienie oceny niedostatecznej. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wadliwe jest stanowisko organu, iż ocena wypełnienia przez konkretnego zdającego w danej pracy egzaminacyjnej wymagań przewidzianych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych dokonywana jest przy zachowaniu pewnej swobody (luzu interpretacyjnego). Sąd I instancji podniósł następnie, że sporządzenie przez D. S. skargi niewątpliwie stanowi o prawidłowym sposobie rozwiązania postawionego w zadaniu egzaminacyjnym problemu. Skarga ta spełnia wszystkie warunki formalne określone w art. 57 w zw. z art. 46 p.p.s.a. Ponadto zawiera prawidłowy wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarty został również trafny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wraz uzasadnieniem uprawdopodabniającym zaistnienie okoliczności wymaganych do zastosowania tej instytucji. Z powyższego zatem wynika, że skarżący, sporządzając skargę w opisany sposób, osiągnął prawidłowy skutek w postaci zaskarżenia decyzji do właściwego sądu administracyjnego, co w pełni uwzględnia interes mocodawczyni. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się z organem, że przyjęta przez skarżącego koncepcja skargi – przez to, że nie zawiera pewnych zarzutów – nie zabezpiecza interesu strony. Przyjęta przez skarżącego koncepcja skargi oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób ujęcia przez skarżącego problemu od strony wykazania naruszenia przez organ art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. – nie może być uznany za nieznajdujący oparcia w przedstawionym w zadaniu stanie sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że dla dokonania ostatecznej oceny poprawności danej pracy, będącej rozwiązaniem zadania na egzaminie radcowskim, koniecznym jest dokonanie porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej pracy danej osoby zdającej. Przy czym zróżnicowanie w przepisie art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych ocen pozytywnych wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy do odejścia od ocen dwuwartościowych (ocena pozytywna i ocena negatywna). Komisja II stopnia zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2838/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że: - Komisja II stopnia w sposób niepełny ustaliła i rozpatrzyła stan faktyczno-prawny sprawy, czym zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zgromadził i rozważył całokształt zebranego materiału dowodowego, - uchylona uchwała Komisji II stopnia została wydana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (luzu decyzyjnego), a co za tym idzie z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 364 ust. 1 i art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, podczas gdy ocena pracy egzaminacyjnej D. S. z zakresu prawa administracyjnego została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny i w sposób z nimi zgodny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że nie można zaakceptować tezy prezentowanej przez Sąd I instancji, iż sporządzony przez zdającego projekt skargi zabezpiecza należycie interesy reprezentowanej, chociażby z tego powodu, że zdający błędnie i sprzecznie z przepisami prawa uznał o konieczności uiszczenia wpisu sądowego, w sytuacji, gdy reprezentowana przez niego strona korzystała z ustawowego zwolnienia. Organ podkreślił, że uzasadnienie uchylonej uchwały wymienia i szczegółowo omawia mankamenty pracy zdającego, które doprowadziły Komisję II stopnia, do przekonania o niezasadności odwołania. Błędami tymi były m.in. brak dostrzeżenia istoty zagadnienia problemowego w zadaniu, brak podniesienia fundamentalnych i niewątpliwie prawidłowych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, jak również wadliwe uiszczenie wpisu sądowego. Organ zauważył ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że istota i cel egzaminu radcowskiego powodują, że ocena konkretnej pracy egzaminacyjnej musi uwzględniać poziom wiedzy, jakiego należy wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, a co za tym idzie, nie powinno ulegać wątpliwości, iż przy ocenie tych prac stosowane są wysokie kryteria. Ocenę pozytywną może zatem uzyskać tylko takie rozwiązanie zadania, które jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes reprezentowanej przez zdającego strony. Zróżnicowanie ocen pozytywnych nie oznacza, że błędy popełnione w rozwiązaniu zadania, świadczące o niespełnieniu podstawowych kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych mogą być kwalifikowane w ramach stopniowalności oceny pozytywnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Organ trafnie zarzucił, że Sąd I instancji uwzględnił skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości w sprawie negatywnego wyniku z egzaminu radcowskiego, mimo że determinująca ten wynik niedostateczna ocena z piątej części egzaminu, obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, została ustalona prawidłowo. D. S., zdający ten egzamin popełnił bowiem bardzo istotny błąd, ponieważ, co prawda zdecydował o napisaniu skargi do sądu administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem zadania, ale sformułował tę skargę w sposób wskazujący, że nie zorientował się co do istoty problemu postawionego w zadaniu. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę D. S. wynika, że Sąd kierował się przede wszystkim tym, że sporządzona przez skarżącego skarga spełniała wszystkie wymagania formalne oraz zawierała prawidłowy wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a zatem jej sporządzenie zabezpieczało interesy strony. Zdaniem Sądu I instancji, podniesione w projekcie skargi zarzuty były prawidłowe, wytykały bowiem organowi błędy w postępowaniu, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, uzasadniających orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym okoliczności dotyczących zatrudnienia uprawnionej do tego dodatku. Wskazywały również na to, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie rozpatrując ponownie sprawy w jej całokształcie, a więc naruszył w ten sposób art. 138 § 1 k.p.a. Przedstawiony pokrótce sposób dokonanej przez Sąd I instancji oceny pracy egzaminacyjnej D. S., stanowiącej podstawę uwzględnienia jego skargi świadczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd, tak jak zdający egzamin, niewłaściwie zdefiniował problem występujący w zadaniu i zarazem cel tego zadania. Trudno zaprawdę uznać, że w zadaniu, w którym chodziło o ocenę decyzji organu odwoławczego, który utrzymuje w mocy decyzję podjętą w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w której organ wznawiający postępowanie uznaje przyznany ostateczną decyzją administracyjną dodatek do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależne i zobowiązuje do jego zwrotu, istotą problemu jest zbadanie zasadności uznania tego świadczenia za nienależne, nie zaś ocena trybu wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia. Nie sposób więc nie zauważyć, że w zadaniu chodzi głównie o problem procesowy, nie zaś materialnoprawny. W związku z tym podniesione przez kandydata na radcę prawnego zarzuty w projekcie skargi, aczkolwiek prawidłowe, są drugorzędne i nie mogą równoważyć błędu zasadniczego, polegającego na niezwróceniu uwagi na rażące naruszenie przez organy art. 151 § 1 k.p.a. Sąd tę podstawową kwestię całkowicie zbagatelizował, dopuszczając się tym samym naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych kryteria oceny zadań z części piątej egzaminu radcowskiego należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 364 ust. 1 tej ustawy, w którym sformułowano ogólne cele egzaminu radcowskiego. Ten egzamin polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby zdającej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania, m.in. z zakresu materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Za wyraz dostatecznego wykazania się wiedzą z zakresu procedury administracyjnej nie można uznać napisania skargi do sądu administracyjnego w sposób jedynie formalnie poprawny, zapewniający jej rozpoznanie przez sąd, zawierając w tej skardze zarzuty nie dotykające istoty błędu popełnionego w zaskarżonej decyzji, dając tym samym dowód zupełnej nieznajomości instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto, ze względu na kompetencje sądu administracyjnego (art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.) obowiązek ochrony interesu strony spocznie wówczas na sądzie rozpatrującym skargę, nie wypełni go natomiast pełnomocnik reprezentujący skarżącego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istota rozpoznawanej sprawy została dostatecznie wyjaśniona i dlatego Sąd uchylając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę wniesioną do Sądu I instancji i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).