II GSK 1685/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 439/12 w sprawie ze skargi J. Dz. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2011 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. V SA/Wa 439/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2101 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. z dnia [...] października 2011 r., wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 200 zł na podstawie art. 54o ust. 1 w zw. z art. 54j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Chodziło o to, że skarżący w dniu 26 września 2011 r. bezpodstawnie odmówił poddania się kontroli pracownikom Agencji, uprawnionym do jej przeprowadzenia, pomimo iż był to termin uprzednio uzgodniony z rolnikiem i drugi, w którym pracownicy Agencji usiłowali przeprowadzić czynności sprawdzające. Sąd wskazał na obowiązek producenta mleka poddania się kontroli w toku przeprowadzonych przez niego czynności sprawdzających, wynikający zarówno z przepisów prawa unijnego, jak i art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 54j ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Generalną zasadę, iż kontrole na miejscu są niezapowiedziane statuuje wprost art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003. Dopuszcza on wyjątkowe, ograniczone do niezbędnego minimum, wcześniejsze powiadomienie, jeżeli cel kontroli nie jest zagrożony. Z tej możliwości skorzystali pracownicy służb kontroli Agencji, wyznaczając kolejny termin przeprowadzania czynności sprawdzających w gospodarstwie skarżącego. Przygotowanie i przesłanie z wyprzedzeniem pisma o zamierzonej kontroli, o jakim skarżący pisze w skardze, byłoby rażącym naruszeniem powyższej zasady. Niewpuszczenie pracowników służb kontroli Agencji na teren, gdzie czynności sprawdzające miałyby się odbywać jest jednoznaczne z "uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli" w rozumieniu art. 54j ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Zasadnie zatem organ zastosował przewidzianą w tym przepisie karę pieniężną. Sąd podkreślił, iż skarżącemu została wymierzona kara w minimalnej, przewidzianej w art. 54j ustawy, wysokości, na co zapewne miała wpływ powoływana przez niego jego sytuacja osobista i finansowa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. O możliwości brania czynnego udziału we wszczętym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 54j ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych postępowaniu, skarżący został powiadomiony w piśmie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji z dnia [...] października 2011 r., które znajduje się w aktach administracyjnych. Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu umożliwienia stronie sporządzania z akt sprawy notatek i odpisów, nie zaś sporządzanie ich dla strony, o co wnosił skarżący. J. D. mógłby zażądać (art. 73 § 2 k.p.a.) uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania mu takich odpisów z akt sprawy, jednakże musiałby wykazać istnienie w tym jego ważnego interesu – czego w żadnej mierze, w ocenie Sądu, nie uczynił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył J. D. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 135 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu istotnych okoliczności. Rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego było niewystarczające, a jego ocena dowolna. Naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. nastąpiło poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, które uważał on za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. – poprzez nieudzielanie skarżącemu informacji o możliwości przejrzenia akt sprawy w siedzibie organu oraz sprzeczne informacje dotyczące zasad przesyłania kopii dokumentów z akt sprawy. Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję wobec braku dokładnego wyjaśnienia i zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Decyzja została oparta na zebranym materiale dowodowym, niewyjaśniającym wszystkich wątpliwości w sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wymierzającej skarżącemu karę pieniężną. Sąd I instancji nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu wydanej z naruszeniem prawa. Sąd błędnie przyjął stan faktyczny, który organy administracji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz ogólnikowo i lakonicznie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zgłoszonych przez skarżącego. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołuje przepisy proceduralne. O ile strona powołuje się na powyższą podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jej obowiązkiem jest wskazanie nie tylko, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ale też wyjaśnienie jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie takiego zarzutu ma za zadanie wykazanie jego słuszności, a zatem musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonej podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy i zarzut ten w pierwszej kolejności podlega ocenie. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. Zarzut dotyczący braku szczegółowego ustosunkowania się do zgłoszonych przez nią argumentów w istocie nie wskazuje jaki to ewentualny wpływ mogłoby mieć na wynik sprawy. Przekonanie natomiast strony, że Sąd I instancji mógł szerzej odnieść się do kwestii zarzucanych przez nią w skardze oraz że uzasadnienie stanowiska Sądu jest lakoniczne i ogólnikowe, nie może stanowić dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mankamenty uzasadnienia wyroku, polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowanie zaś poprawności przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy nie można też skutecznie podważać oceny Sądu w zakresie dokonanych ustaleń. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kasator naruszenie tego przepisu upatruje w braku uchylenia decyzji obu instancji w niniejszym postępowaniu. Regulacja ta ma zastosowanie do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej zakończenia. W przedmiotowej sprawie kasator nie wskazał o jakie akty lub czynności chodzi, a które zostały podjęte we wszystkich innych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W niniejszym postępowaniu należało w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżone decyzje obarczone są wadą pozwalającą na ich wyeliminowanie z obrotu w oparciu o art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach którego kastor zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wymieniony w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, nakazując organom administracji publicznej gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 70 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniom kasatora, z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego z zarzutów skargi złożonych na decyzję. Oceny tej nie może zmienić odwołanie się kasatora do przyczyn braku dopuszczenia do przeprowadzenia kontroli. Ocena ta nie przekroczyła granic swobodnej oceny, o której mowa w art. 80 k.p.a., jak starał się wykazać kasator. Odwołanie się kasatora w zrzucie do dowolnej oceny, nie znajduje zatem podstaw i stanowi polemikę z prawidłową oceną zebranego materiału dowodowego w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że poszczególne elementy tego zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę wiarygodności. Z tych też powodów zarzut nie mógł być uwzględniony. Kwestie dotyczące naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. w ramach zgłoszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są także nieuzasadnione. Wbrew wywodom kasatora pismo z dnia [...] października 2011 r. stanowiące podstawę do sformułowania tego zarzutu było także dowodem podlegający ocenie. Nie można zatem przyjąć, że zostało pominięte, w sytuacji gdy Sąd I instancji z powołaniem się na art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 odwołał się także do zasady, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane. Dopuszcza się wcześniejsze powiadamianie, jeżeli cel kontroli nie jest zagrożony. Z tej możliwości skorzystał organ wyznaczając kolejny termin przeprowadzania czynności sprawdzających w gospodarstwie skarżącego. Zasady zatem określone w art. 8 i 11 k.p.a. nie zostały naruszone. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 i 10 § 1 k.p.a. podniesiony także w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którym kasator wiąże naruszenie zasad czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd I instancji w sposób szczegółowy ustosunkował się do tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. Stanowisko prezentowane przez kasatora w tej kwestii pomija pisma organu kierowane do skarżącego, a które zasady tam wyrażone w pełni respektowały. Powyższe wywody wskazują, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. podniesiony także w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest także nieuzasadniony, skoro kasator naruszenie tego przepisu upatrywał w zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszym postępowaniu, a to oznacza bezzasadność tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem uzasadnienia dla zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi w ramach pomocy prawnej, skoro przepisy art. 209 i 210 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258 do 261 tej ustawy.