II GSK 1764/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. O. S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2538/13 w sprawie ze skargi C. O. S. w W. na decyzję M. S. i T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. O. S. w W. na rzecz M. S. i T. 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2538/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalił skargę C. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (MSiT) z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 21 października 2013 r. została pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki a C. zawarta umowa nr [...] mocą, której C. zobowiązał się do wykonania w terminie do 30 listopada 2011 r. zadania inwestycyjnego "Remont i przebudowa tras narciarskich biegowych i nartorolkowych - I i II etap dla Ośrodka Przygotowań Olimpijskich Zakopane", a Minister Sportu do dofinasowania tego zadania w kwocie 1 935 300 zł (97,2% wartości inwestycji). 30 listopada 2011 r. nastąpił odbiór inwestycji potwierdzony Protokołem Odbioru Końcowego Robót i Przekazania do Eksploatacji. Następnie celem rozliczenia inwestycji C. przedstawił Informację o sposobie wykorzystania dofinansowania ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF), w związku z zakończeniem realizacji inwestycji oraz Sprawozdanie z wykorzystania środków własnych i FRKF na realizacje przedsięwzięcia. Natomiast przeprowadzona, po uprzednim powiadomieniu beneficjenta, kontrola wykazała, że Protokół Odbioru Końcowego Robót potwierdza nieprawdę, gdyż zadanie inwestycyjne nie zostało zakończone, a wykonawca wystawił faktury VAT za roboty niewykonane, które zostały zapłacone. W dacie kontroli zaawansowanie inwestycji oceniono na 30-40%, co opisano w Wystąpieniu pokontrolnym z 25 maja 2012 r. i zawiadomieniu do Prokuratury Generalnej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Następnie pismem z 18 czerwca 2012 r. wezwał C. do zwrotu części dotacji, a 17 lipca 2012 r. do zapłaty kary umownej zgodnie z § 16 umowy o dofinansowanie. Brak zwrotu dotacji przez C. skutkował wszczęciem przez Ministra Sportu i Turystyki postępowania administracyjnego o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Po jego przeprowadzeniu, decyzją z [...] lipca 2012 r. organ zobowiązał C. do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 1 161 180 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej naliczonymi od 19 grudnia 2011 r. Kwotę zwrotu dotacji określono, jako wartość niewykonanych zgodnie z umową prac, gdyż inwestycja formalnie zakończona 30 listopada 2011 r. została wznowiona 18 kwietnia 2012 r. i faktycznie zakończona w lipcu 2012 r. Okoliczność ta została potwierdzon przez wykonawcę i C. Podkreślił również, że skoro minął termin do wykorzystania dotacji, a beneficjent przedstawił potwierdzające nieprawdę dokumenty o zakończeniu inwestycji, to udzielona mu dotacja celowa została wykorzystana, w części niewykonanych prac, niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązał C. do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 987 810 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 19 grudnia 2011 r., przyznanej umową, nr [...], z dnia 21 października 2011 r., na dofinansowanie ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej inwestycji pn. "Remont i przebudowa tras narciarskich biegowych i nartorolkowych - I i II etap dla Ośrodka Przygotowań Olimpijskich Zakopane", w Z., która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, MSiT stwierdził, że zgodnie z umową o dofinansowanie, aby je uzyskać C. miał do 30 listopada 2011 r. zakończyć przedmiotową inwestycję. W przypadku nieterminowego wykonania umowy lub przekazania przez C. części lub całości pozyskanych środków finansowych z uchybieniem postanowień umowy, MSiT, zgodnie z § 9 ust. 1 umowy przysługuje prawo natychmiastowego rozwiązania umowy a z ust. 2 § 9 umowy prawo do: określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia przekazania dotacji, określenia terminu jej zwrotu oraz wskazania nazwy i numeru konta, na które należy dokonać wpłaty. Zwrócił uwagę, że sankcje dotyczące zwrotu dotacji przysługują MSiT przede wszystkim na podstawie § 20 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 23 sierpnia 2010 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. nr 156, poz. 1051), który stanowi, iż w przypadku środków wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranych stosuje się odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym przypadku art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., który dotyczy wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Kryteriami ustalającymi zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych pochodzących z dotacji jest cel, na który ma być przeznaczona dotacja, jak i termin, w którym to uprawnienie wygasa i beneficjent traci prawo do żądania wypłaty dotacji. Tym samym C., płacąc za niezrealizowane zadania dopuścił się naruszenia zapisów m.in. ustawy o finansach publicznych oraz umowy, co rodzi konieczność zwrotu części dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonawcy zapłacono za faktury wystawione pomimo niewykonania przez niego prac, do których zobowiązywała go umowa, a na dokumentach potwierdzających ich wykonanie, znajdowały się podpisy wszystkich osób do tego zobowiązanych. Działania te są przedmiotem osobnych postępowań z zakresu odpowiedzialności karnej i karno¬skarbowej, prowadzonych przez organy ścigania. Zdaniem organu niedopuszczalny jest pogląd, że przyznane w ramach umowy środki finansowe, mogą być wykorzystywane przez beneficjenta w dowolnym czasie, bądź przed wykonaniem inwestycji na podstawie nieprawdziwych dokumentów wytworzonych przez podmiot dotowany. Samowola taka jest niedopuszczalna, co potwierdzają zapisy umowy o dofinansowanie. Nie było też wątpliwości, że zapłata została dokonana, tyle, że przed wykonaniem inwestycji i na podstawie faktur, których wykonawca nie miał prawa wystawić. Ponadto C. miał prawo do uzyskania zgody MSiT na przeniesienie środków przyznanych umową na następny rok budżetowy, ale z prawa tego nie skorzystał, a fakt zakończenia inwestycji w terminie późniejszym nie ma wpływu na obowiązek zwrotu części dotacji. Ponownie rozpatrując sprawę dla określenia kwoty zwrotu dotacji organ wykorzystał opinię biegłego sądowego wydaną w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z., którą zaliczył w poczet materiału dowodowego. Wynika z niej, że na dzień 30 listopada 2011 r. wykonano 49% planowanych robót na kwotę 947 806 zł, co oznacza, że wydatkowana kwota 987 810 zł powinna zostać zwrócona, jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. C. zaskarżył decyzję z [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2538/13 skargę oddalił, jako niezasadną. Nie znalazł podstaw faktycznych ani prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.), o co wnosił skarżący. Nie zgodził się z twierdzeniem C., że dotacja udzielona ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF) nie jest dotacją w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten w pojęciu dotacji umieścił, bowiem środki państwowych funduszy celowych przeznaczonych na podstawie odrębnych ustaw na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych. Nie ma też wątpliwości, że podstawą prawną dofinansowania ze środków FRKF jest rozporządzenie MSiT w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej z 23 sierpnia 2010 r. (Dz. U. nr 156, poz.1051), którego umocowanie obowiązywania wynika z art. 86 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540). Stąd MSiT zastosował prawidłową podstawę prawną dla wydania zaskarżonej decyzji w przypadku uznania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 6 u.f.p.), gdyż należność określona do zwrotu nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie może być dochodzona przed sądem powszechnym. Sąd I instancji wskazał, że spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy prawidłowo organ administracyjny zakwalifikował dotację do dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i podlegającej zwrotowi na podstawie ust. 4 tego przepisu. Odpowiadając na powyższe pytanie Sąd I instancji, odwołując się do niespornego stanu faktycznego sprawy, podkreślił, że dotacja została udzielona na realizację zadania inwestycyjnego, którego termin zakończenia ustalony został najpóźniej na dzień 30 listopada 2011 r. W terminie tym zadanie nie zostało zrealizowane w całości, a środki na jego pełną realizację zostały wydane. Zapłacono za prace, które w tym czasie nie zostały jeszcze wykonane. Nie zrealizowano pełnego zakresu inwestycji w terminie zakreślonym umową i dacie wydatkowania środków, co zasadnie organ uznał za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Chociaż inwestycję zrealizowano w terminie późniejszym, to nie była to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż za takową należy uznać dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub umowie, albo w wysokości wyższej niż niezbędna dla dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. To od sposobu wykorzystania dotacji zależy czy dotacja podlega zwrotowi, jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem czy w wysokości nadmiernie pobranej. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż dotacją zapłacono za roboty, które w dacie zapłaty nie zostały wykonane, a zatem wydatkowana została nie na pokrycie kosztów realizacji inwestycji objętej umową i warunkach w niej ustalonych. Cel, na jaki została udzielona dotacja w dacie jej wydatkowania nie został osiągnięty, co uzasadnia obowiązek jej zwrotu w tej części na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., a wysokości określonej zgodnie z art. 169 ust. 4 u.f.p. Za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wcześniejszego umożliwienia wypowiedzenia się stronie, co do zebranych w sprawie dowodów, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż strona o wydaniu opinii dowiedziała się w wcześniej w toku postępowania karnego oraz nie wniosła do niej żadnych zastrzeżeń. Nie uczyniła tego również w skardze. W konsekwencji, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykonanie przez skarżącego zadania publicznego, na które zostało przyznane dofinansowanie z FRKF, po umownym terminie, jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo że środki dofinansowania w całości zostały wykorzystane na realizację zadania publicznego. Wykorzystanie dotacji celowej, po umownym terminie wykonania zadania nie jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a co najwyżej nienależytym wykonaniem umowy o dofinansowanie i nie rodzi obowiązku jej zwrotu na podstawie art. 169 ust. 4 i trybie ust. 6 tego przepisu ustawy o finansach publicznych, 2) art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonanie dotowanej inwestycji po umownym terminie, z jednoczesnym wykorzystaniem dofinansowania przed jej zakończeniem, jest pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, pomimo że środki pochodzące z tego dofinansowania zostały w całości przeznaczone na realizacje zadania publicznego Wykorzystanie dotacji celowej, po umownym terminie wykonania zadania nie jest pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, a co najwyżej nienależytym wykonaniem umowy o dofinansowanie i nie rodzi obowiązku jej zwrotu na podstawie art. 169 ust. 4 i trybie ust. 6 tego przepisu ustawy o finansach publicznych, i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 10 k.p.a. polegających na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że naruszenie art. 10 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie wniósł merytorycznych zarzutów pod adresem opinii biegłego, o której wydaniu skarżący nie został powiadomiony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak ustosunkowania się do opinii i postawienia jej zarzutów było wynikiem braku czasu do jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że cel dofinansowania, jakim był remont i przebudowa tras narciarskich biegowych i nartorolkowych I i II etap dla Ośrodka Przygotowań Olimpijskich Zakopane został osiągnięty a to, że w innym terminie niż określała umowa nie uzasadnia jego zwrotu. Celem dofinansowania nie była realizacja zadanie w określonym terminie, ale sama jego realizacja. Termin realizacji zadanie był jednym z wielu elementów umowy, obok postanowień określających skutki jego niedotrzymania, niezależnych od postanowień określających skutki niedotrzymania celu. Pojęcia te rozróżnia rozporządzenie wykonawcze MSiT w sprawie dofinansowania zadań ze środków FRKF. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przesądził jednoznacznie, że skarżący wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, co stanowi naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 u.f.p. (w nadmiernej wysokości). Skarżący kasacyjnie kwestionował w toku postępowania również wartość niewykonanych na dzień 30 listopada 2011 r. robót, co powoduje, że była ona sporna. Przyjęcie wyższej wartości wykonanych robót skutkuje niższą kwotą zwrotu, a okoliczność zbieżności wyliczeń skarżącego z opinią biegłego nie jest satysfakcjonująca, gdyż istniejące różnice mają wymierną wartość w pieniądzu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MSiT wniósł o jej oddalenie, gdyż WSA w zaskarżonym wyroku jednoznacznie stwierdził, że wypłata dofinansowania na podstawie dokumentów poświadczających nieprawdę o zakończeniu realizacji inwestycji, powoduje, że wynagrodzenie zostało wypłacone wykonawcy za niewykonane roboty i dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślił, że art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie był przez organ stosowany, co czyni zarzut skargi kasacyjnej niezrozumiały. Nie zgodził się również z istotnym wpływem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wydane rozstrzygnięcie, a w szczególności brakiem czasu na dokonanie weryfikacji opinii biegłego, co do zakresu i wartości wykonanych na dzień 30 listopada 2011 r. robót. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności tego zarzutu pozostaje okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana [...] września 2013 r., a opinia została wydana dla potrzeb postępowania karnego, o czym skarżący został powiadomiony pismem z 3 czerwca 2013 r. i nie skorzystał z możliwości zapoznania się z nią w jego toku, a przed udostępnieniem organowi odwoławczemu za pismem z 24 lipca 2013 r. (doręczonym 29 lipca 2013 r.). Nie można też pomijać okoliczności, że opinia określiła zakres wykonanych robót korzystniej niż ustalenia kontroli co zostało uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy czego dowodzi zmniejszenie kwoty do zwrotu z 1 161 180,00 zł do 987 810,00 zł. Skarżący zaś nie wykazał jakie wnioski i dowody miałyby zostać zgłoszone wobec treści opinii, a tym bardziej związku przyczynowo skutkowego wadliwości opinii z wynikiem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w przypadkach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., z których żaden w sprawie nie występuje. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organ administracji dotacji celowej dla C. ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF) do kategorii dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz.1240, ze zm., w skrócie u.f.p.). Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uznania otrzymanej dotacji celowej jako dotacji zdefiniowanej w art. 126 u.f.p. i podlegającej szczególnym zasadom rozliczania, wynikającym z zapisów samej umowy o dofinansowanie oraz rozporządzenia Ministra Turystyki i Sportu w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej z dnia 23 sierpnia 2010 r. (Dz. U. nr 156, poz.1051). Zgodnie z zawartą w dniu 21 października 2011 r. umową na dofinansowanie ze środków FRKF, C. otrzymał dofinansowanie w kwocie 1 935 300 zł (stanowiące 97/2% całkowitej wartości kosztorysowej inwestycji) na realizację zadania inwestycyjnego, którego termin zakończenia ustalony został, jak wynika z § 2 umowy najpóźniej do dnia 30 listopada 2011 r. W tej dacie doszło do odebrania inwestycji przez C., co potwierdzone zostało w Protokole Odbioru Końcowego Robót i Przekazania do Eksploatacji. Następnie 19 grudnia 2011 r. uruchomione zostały środki Funduszu na dofinansowanie zadania. W dalszej kolejności beneficjent dotacji przekazał całość dokumentacji dotyczącej wykorzystania środków własnych i Funduszu na realizację przedsięwzięcia, po czym pismem z 8 lutego 2012 r. Minister Sportu i Turystyki poinformował beneficjenta o przyjęciu rozliczenia. Następnie przeprowadzona w kwietniu 2012 r. kontrola realizacji inwestycji wykazała, min., że protokół odbioru końcowego robót potwierdza nieprawdę, gdyż zadanie inwestycyjne nie zostało zakończone, a wykonawca wystawił faktury VAT za niewykonane roboty, za które beneficjent zapłacił. Ostatecznie prace związane z realizacją inwestycji zostały podjęte w kwietniu 2012 r. i zakończone odbiorem robót w czerwcu i lipcu 2012 r. Pierwotne ustalenia organu znajdujące wyraz w wysokości kwoty określonej do zwrotu dotacji w decyzji organu I instancji opierały się na ustaleniu na podstawie wyniku kontroli, iż wielkość niewykonanych prac stanowi ok. 60% inwestycji. W toku postępowania administracyjnego skarżąca, polemizując z ustaleniem dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podnosiła i przedstawiła dokumentację - pismo z dnia 28 listopada 2012 r. wraz z załącznikami - (k. 32 akt adm.), która w jej ocenie wskazywała, że na dzień 30 listopada 2011 r. wykonanych zostało nie ok. 40%, a 50,1% robót budowlanych. Ostatecznie organ odwoławczy przyjął, na podstawie opinii biegłego sporządzonej na użytek postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Z., iż wielkość wykonanych na dzień 30 listopada 2011 r, robót wyniosła 49%, co oznacza, że zadanie nie zostało wykonane w 51% (w kwocie 987 810 zł) i w takiej wysokości określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 168 ust 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Ustawowy zwrot "wykorzystanie dotacji" określony został w sposób kategoryczny. Przepisy nie przewidują innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata za wykonane zadanie. Natomiast w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zatem skoro C. została udzielona dotacja celowa na realizację konkretnego zadania inwestycyjnego, którego termin zakończenia zgodnie z zawartą umową ustalony został najpóźniej do dnia 30 listopada 2011 r., to dla jej uzyskania i prawidłowego wydatkowania zadanie inwestycyjne winno zostać zrealizowane w całości. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że w zakreślonym terminie zadanie nie zostało zrealizowane w całości, a środki przeznaczone na ten cel w całości zostały wydatkowane. Zapłacono również za roboty niewykonane, ale objęte zakresem dotacji i niezbędne do uznania, że cel dotacji został zrealizowany. Obejmował on pełny zakres rzeczowy inwestycji, który w dacie wydatkowania dotacji nie został osiągnięty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której stanowi art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i podlegającą zwrotowi w tej części. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, chociaż w innym terminie (późniejszym) niż wynikało z umowy o dofinansowanie został zrealizowany pełny zakres zadania inwestycyjnego objętego dofinansowaniem i z tej racji nie podlega zwrotowi. W efekcie końcowym zapłacono, bowiem wykonawcy za pełny zakres wykonanych robót budowlanych (w tym za roboty w dacie zapłaty niewykonane), które stanowią zakres rzeczowy zadania będącego przedmiotem dotacji celowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że chociaż w orzecznictwie przyjmuje się, że niewykorzystanie dotacji w terminie określonym w umowie oznacza, że kwota dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości (orzeczenie GKO z 9 lutego 2009 r. nr DF/GKO/4900/97/84/08/1176, LEX nr 515082), to podstawa prawna jej zwrotu zależy od przyjęcia sposobu jej wykorzystania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącej o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy dotacja nie została przyznana na bezwarunkową zapłatę wykonawcy robót należnego mu wynagrodzenia, ale za ich wykonanie w terminie do 30 listopada 2011 r. Nie może być mowy o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, co zasadnie akcentuje Minister Sportu, w momencie, gdy dotacja wypłacona jest za niezrealizowane roboty, na podstawie dokumentów poświadczających nieprawdę i niestanowiących podstawy wypłaty wynagrodzenia wykonawcy robót ani wypłaty dotacji, gdyż warunki wypłaty dotacji ani cel, na jaki została udzielona nie został osiągnięty w zakreślonym umową terminie. Działanie takie stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z ustawą o finansach publicznych - art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i umową o dofinansowanie i podlega zwrotowi, zgodnie z art. 169 ust. 4 pkt 1 u.f.p. w części, w której dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, że zasadnie organ zastosował art. 169 ust. 4 u.f.p. określając część dotacji do zwrotu, chociaż, zgodnie z zapisem § 20 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dofinansowania zadań ze środków FRKF, w przypadku niewykonania lub częściowego niewykonania zadań, o których mowa w § 6 i 7, w terminie określonym umową, środki FKRK w części proporcjonalnej do stopnia niewykonania umowy, a w przypadku zadania inwestycyjnego podlegają całkowitemu zwrotowi. Nie można także zgodzić się z zarzutem 2. skargi kasacyjnej, że wykonanie zadania inwestycyjnego finansowanego z dotacji celowej, po umownym terminie, z jednoczesnym wydatkowaniem środków tego dofinansowania przed umownym terminem zakończenia robót, nie jest także pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ale co najwyżej nienależytym wykonaniem umowy o udzielenie dotacji i nie uzasadnia żądania jej zwrotu w tej części. Możliwość uznania, że C. pobrał dotację w nadmiernej wysokości, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, dopuścił w swoich rozważaniach Sąd I instancji, ale ostatecznie jednoznacznie przyjął, podzielając pogląd organu, że C. dokonując na podstawie nieprawdziwych dokumentów zapłaty należności za część zadania inwestycyjnego, które nie zostało wykonane, wydatkował dotację niezgodnie z celem jej przeznaczenia i udzielenia. Nie znalazł tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Dla zasadności określenia kwoty do zwrotu nie ma znaczenia zrealizowanie zadania inwestycyjnego objętego dotacją w lipcu 2012 r. skoro termin zakreślony umową, 30 listopada 2011 r. nie został dotrzymany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie nie podważa kwoty dotacji do zwrotu określonej decyzją z [...] września 2013 r, która jest niższa niż ustalona w toku kontroli i decyzji pierwotnej. Przyjęto ją na podstawie opinii biegłego sądowego wydanej w postępowaniu karnym, której skarżący nie kwestionował. Przyjmuje, że na dzień 30 listopada 2011 r. zakres wykonanych robót wynosił 49%, co oznacza, że nie zostało wykonane 51% robót, których wartość odpowiada kwocie 987 810 zł dofinansowania. Skarżący kasacyjnie kwestionuje natomiast kwotę określonego zwrotu, pośrednio, poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 10 k.p.a., którego naruszenie, w jego ocenie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący zmianą wysokości kwoty zwrotu dotacji. Sąd I instancji uznał, że organ uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności opinii biegłego, na podstawie, której określono kwotę dotacji do zwrotu naruszył art. 10 § 1 k.p.a., ale nie dopatrzył się istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, że skarżący poza jedynie ogólnym zakwestionowaniem i zarzutem braku poinformowania go o nadesłaniu opinii nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie, ani nie wniósł żadnych merytorycznych zarzutów pod jej adresem, tak, co do procentowego określenia wartości niezrealizowanych na dzień 30 listopada robót, jak i kwotowego wyliczenia ich wartości. Nie wskazał żadnych wniosków ani dowodów, które miałyby podważyć treść opinii. Nie wyjaśnił czy opinię w jakiejkolwiek części kwestionuje, tym bardziej, że własne wyliczenia C. przedstawione w piśmie z 28 listopada 2012 r. wykazywały wykonanie ok. 50,1% robót budowlanych. Były zatem wyższe niż ustalenia kontroli, które określały ich wykonanie na ok. 40%. Innymi słowy nie wykazał, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych ani związku przyczynowego między naruszeniem przepisów procesowych a wynikiem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w pełni podziela, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutów ponownie wskazuje na brak czasu na weryfikację opinii biegłego na etapie sporządzania skargi do sądu I instancji, ale żadnej oceny opinii ani zastrzeżeń doń nie konkretyzuje, co czyni podniesiony zarzut nieskutecznym. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, a o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.