II GSK 1775/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 115/22 w sprawie ze skargi Fundacji B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Fundacji B. w L. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 29 maja 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 115/22, po rozpoznaniu skargi Fundacji B. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, fundacja) na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie na nadawcę kary pieniężnej za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów, zobowiązał Przewodniczącego KRRiT do rozpoznania wniosku fundacji w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz fundacji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 10 sierpnia 2022 r. fundacja wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 805 ze zm.; dalej: u.r.t.) w związku z naruszeniem przez nadawcę – P. – art. 18 ust. 1 u.r.t. Naruszenie to miało polegać na emisji przez Radio [...] w dniu 4 lipca 2022 r. o godzinie [...] audycji [...] propagującej działania sprzeczne z prawem oraz postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności zawierające treści nawołujące do nienawiści i przemocy oraz dyskryminujące ze względu na orientację seksualną. W odpowiedzi pismami z 29 sierpnia i 6 października 2022 r. Przewodniczący KRRiT poinformował skarżącą, że ze względu na przekroczony ustawowy termin przechowywania nagrania (28 dni od daty emisji), nie było możliwe zapoznanie się przez organ z audycją i merytoryczne odniesienie się do przedstawionych zarzutów. Jednocześnie przekazał stronie stanowisko nadawcy w sprawie. W dniu 14 października 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie w tej sprawie. Pismem z 27 października 2022 r. Przewodniczący KRRiT poinformował skarżącą, że zarzut nierozpatrzenia wniosku, a tym samym bezczynności organu, jest niezasadny. Pismem z 6 listopada 2022 r. fundacja wniosła skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 sierpnia 2022 r. W ocenie skarżącej pismo z 10 sierpnia 2022 r. stanowiło wniosek w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), który wymaga rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że działając w trybie art. 10 ust. 2 u.r.t. wezwał nadawcę do udzielenia wyjaśnień, które przekazał następnie skarżącej z informacją o uznaniu jej wniosku za z niezasadny. Nie można więc stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Przewodniczący KRRiT wyjaśnił, że działanie organu w trybie art. 10 ust. 2 u.r.t. stanowi czynność faktyczną, materialno-techniczną, weryfikacyjną. Czynność ta nie ma na celu bezpośredniego wywołania skutku o charakterze publicznoprawnym w stosunku do podmiotu niepowiązanego organizacyjnie z organem, nie jest nakierowana na wywołanie określonych skutków prawnych, nie może zatem podlegać reżimowi ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę fundacji i zobowiązał Przewodniczącego KRRiT do rozpoznania wniosku z 10 sierpnia 2022 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzenia, że skoro organ zapoznał się ze stanowiskiem skarżącej i udzielił na nie odpowiedzi, to nie pozostaje w bezczynności. WSA wskazał, że zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, czy też nie ma oparcia w przepisach prawa. Dlatego, zdaniem sądu, wniosek skarżącej z 10 sierpnia 2022 r. powinien zostać rozpoznany w prawem przewidzianej formie. Wydanie w tym zakresie określonego aktu administracyjnego umożliwi skarżącej, w przypadku ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który wówczas oceni, czy w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy jego uwzględnienia. Tymczasem sposób załatwienia w tej sprawie wniosku skarżącej w istocie pozbawia stronę takiego uprawnienia, a tym samym prawa do sądu. W ocenie WSA bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy, m.in. zwrócił się do nadawcy o przedstawienie stanowiska odnośnie zarzutów skarżącej oraz o przekazanie nagrania spornej audycji, następnie organ przekazał stronie wyjaśnienia nadawcy wraz z informacją, że organ uznał wniosek za nieuzasadniony. Zdaniem sądu, działania organu w tej sprawie miały zatem charakter celowy, a nie pozorny. W skardze kasacyjnej Przewodniczący KRRiT zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.); w razie zaś uznania przez NSA, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji lub nie występują w niej podstawy do odrzucenia skargi, oraz że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj.: – art. 3 § 2 pkt 1-4 w zw. z pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie ww. przepisów skutkujące rozpoznaniem przez sąd sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadnie niezastosowanie tego przepisu skutkujące nieodrzuceniem skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; – dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 35 § 3 k.p.a. – obu w zw. art. 3 § 2 pkt 1-4 w zw. z pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku (i "wydania aktu administracyjnego") oraz stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, w której organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, a sprawa nie stanowiła "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; – dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do "wydania aktu administracyjnego" w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącej, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; – naruszenie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne mające istotny wpływ na wynik sprawy niezastosowanie wskazanych przepisów k.p.a. i orzeczenie o bezczynności organu, pomimo że z treści wystąpienia skarżącej z 10 sierpnia 2022 r. wynika, iż nie dotyczy ono "sprawy dotyczącej innej osoby" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. oraz że żądanie skarżącej w oczywisty sposób nie odpowiada interesowi społecznemu w rozumieniu tego przepisu na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a jednocześnie jedyna legitymowana interpretacja jej wystąpienia umożliwiała i nakazywała nadanie jej sprawie biegu w trybie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a., co organ prawidłowo uczynił; – art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie przez sąd podstawy prawnej przyjęcia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, tj. czynności której organ miałby dokonać, stanowiące istotne naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o jej oddalenie jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Fundacja zrzekła się rozpatrzenia sprawy na rozprawie. W replice z 26 września 2023 r. Przewodniczący KRRiT podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT oparta została na naruszeniu przepisów procesowych. Rozpoznawana skarga kasacyjna jest niezasadna. Pośród zarzutów sformułowanych w tej skardze najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W przypadku, gdyby ten zarzut był trafny, zaskarżony wyrok podlegałby uchyleniu niezależnie od trafności pozostałych zarzutów, bowiem wyrok dotknięty byłby wadą, która uniemożliwiałaby dokonanie kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony. Oznacza to, że uzasadnienie wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym NSA może dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Na rzecz prezentowanego przez NSA stanowiska przemawiają następujące argumenty. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Pośród tych wymogów przepis wskazuje na podstawę prawną działania organu oraz na wytyczne co do dalszego postępowania, jakie powinien prowadzić organ po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd lub uznania, że organ był w sprawie bezczynny. Właściwe ujęcie tych warunków formalnych uzasadnienia nie może polegać na bezpośrednim wskazaniu podstawy prawnej przyszłego orzeczenia, bowiem praktyka taka prowadziłaby do naruszenia istoty sądowej kontroli działalności administracji. W przypadku bezpośredniego wskazania podstawy prawnej przyszłego orzeczenia organu sąd pierwszej instancji wkraczałby w materię dla niego zastrzeżoną. Stawałby się organem administracyjnym, co nie jest jego rolą. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, gdyż stwierdził, że wniosek złożony do Przewodniczącego KRRiT przez skarżącą był podstawą do podjęcia przez organ działań procesowych i załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał rodzaju rozstrzygnięcia, bowiem słusznie przyjął, że o tym ma zdecydować organ, dlatego nakazał rozpoznanie wniosku fundacji z 10 sierpnia 2022 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie wydania konkretnego rodzaju aktu. Z tego względu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny, gdyż art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony. Zdaniem NSA nietrafne są również zakuty, które podnoszą naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz pkt 8 i 9 p.p.s.a., w których Przewodniczący KRRiT podnosi błędne zastosowanie tych przepisów i nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego. Zarzuty tak postawione są niezasadne przede wszystkim dlatego, że skarżąca, występując do Przewodniczącego KRRiT, żądała wszczęcia postępowania o nałożenie na nadawcę – P. kary z art. 53 ust. 1 u.r.t. za naruszenie w postaci emisji przez Radio [...] w dniu 4 lipca 2022 r. o godzinie [...] audycji [...] propagującej działania sprzeczne z prawem oraz postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności zawierające treści nawołujące do nienawiści i przemocy oraz dyskryminujące ze względu na orientację seksualną. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest ten, kto żąda wszczęcia i przeprowadzenia postępowania (subiektywna teoria strony). Zatem stroną w tym znaczeniu (procesowym) jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Natomiast inną rzeczą jest to, czy konkretne żądanie podmiotu z nim występującego odnosi się do realnie istniejących interesów prawnych gwarantowanych przez prawo. Oznacza to, że dopiero organ w trybie procesowym musi (obiektywnie) ustalić, czy te interesy istnieją i stosownie do tego wydać właściwe rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji, wskazując bezczynność Przewodniczącego KRRiT, nie twierdził, że organ ma wydać konkretną decyzję odnoszącą się do kary z art. 53 ust. 1 u.r.t. Sąd ten stwierdził tylko, że Przewodniczący KRRiT ma zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej, stosownie do tego jak może to żądanie zostać ocenione na gruncie prawa materialnego. Załatwienie to ma mieć charakter procesowy, zatem nie spełnia tego wymogu poinformowanie skarżącej na temat jej żądania. Przy takim ujęciu procesowym sprawy NSA nie podziela twierdzeń skargi kasacyjnej. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ, mając żądanie strony, musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Brak takiego działania jest bezczynnością, co trafnie wykazał sąd pierwszej instancji. NSA zauważa również, że skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT została złożona po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, a skierowane do fundacji pismo Przewodniczącego KRRiT z 27 października 2022 r. informujące o niezasadności zarzutu nierozpatrzenia wniosku przez organ nie może być traktowane jako przeszkoda do wystąpienia ze skargą. Na gruncie obowiązującego prawa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna po zakończeniu postępowania (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. na stronie internetowej CBOIS), jednak przez zakończenie postępowania należy rozumieć wydanie aktu rozstrzygającego o żądaniu, a nie podjęcie innych działań w ramach postępowań regulowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego, ale niebędących postępowaniem jurysdykcyjnym. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że nietrafne są zarzuty podnoszące naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skutkiem stwierdzenia niedziałania organu w sposób prawem nakazany musi być uznanie jego bezczynności, a konsekwencją tego ma być wyznaczenie terminu do wydania aktu lub podjęcia prawem nakazanych czynności. W taki sposób orzekł sąd pierwszej instancji, zatem nie można temu sądowi stawiać zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Końcowo sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że fundacja nie składała Przewodniczącemu KRRiT wniosku w trybie Działu VIII Skargi i wnioski Kodeksu postępowania administracyjnego, ale żądała wszczęcia postępowania o nałożenie kary, zatem jej żądanie wymagało rozstrzygania w trybie procesowym, a nie działania na podstawie art. 249 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. Z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji) oraz udział w rozprawie przed NSA.