II GSK 180/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska, Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Halina Wojtachnio (spr.), Protokolant Małgorzata Suchocka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 307/05 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 307/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. T. K. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, powołując się w uzasadnieniu na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości wskazując jako podstawę prawną art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). Jak wskazał ZUS, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek umorzenia należności i może on skorzystać z możliwości stopniowej spłaty zadłużenia, przewidzianej w art. 29 u.s.u.s. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wskazał, iż art. 28 u.s.u.s. oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 ustawy może, lecz nie musi takiej decyzji podjąć. Pan T. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucał przewlekłe załatwianie wniosku o umorzenie zaległości, co spowodowało pogorszenie się jego sytuacji materialnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w ramach prowadzonej działalności określonej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. precyzuje, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez drugą instancję. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma konstytucyjnie zagwarantowane prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady może określić wyłącznie ustawa. Do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 123 u.s.u.s., stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Natomiast zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona może wnieść tylko do jednej instancji. Właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji może jednakże zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wówczas do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w świetle obowiązujących przepisów, m.in. 17 i art. 18 k.p.a., nie jest jednak organem administracji państwowej i nie jest możliwym odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a zatem organ właściwy do rozpoznania środka odwoławczego wniesionego na taką decyzję określa się na podstawie art. 17 k.p.a. W świetle powyższych wywodów Sąd I instancji, mając na uwadze przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643), uznał za bezsporne, że organem wyższego stopnia w stosunku do zakładu w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. jest Minister Polityki Społecznej. Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. naruszył w sposób oczywisty obowiązujące przepisy o właściwości, a tym samym jego decyzja była dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Kwestionując zasadność oparcia się przez WSA na przepisach art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 66 ust. 2 u.s.u.s. skarżący wywodzi, że art. 181 k.p.a. znajdujący się w dziale III Kodeksu postępowania administracyjnego – przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika jednoznacznie, że regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, który to organ zawsze będzie określany przez odrębne przepisy. Tymczasem sąd pierwszej instancji na podstawie art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 66 ust. 2 u.s.u.s przyjął, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w sprawie jest Minister Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię art. 180 oraz art. 181 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Stwierdzić w związku z tym należy, że skarżący błędnie odniósł ten zarzut do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż regulacje prawne tej ustawy kończą się na art. 127. Ponadto jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentację w tym zakresie odniesiono do art. 181 i art. 180 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął powołując się na art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 i 66 ust. 2 u.s.u.s., że organem nadzoru w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.