II GSK 1805/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 121/22 w sprawie ze skargi W.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.RD-52/5829/454/2021 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 121/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. H. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r., Prezydenta Miasta Kielce orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: "u.k.p."), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśniło w niej, że stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 21 czerwca 2021 r. wpłynął do organu I instancji wniosek Prokuratura Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do wniosku została dołączona opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona przez dwóch biegłych psychiatrów w toku postępowania karnego. Organ odwoławczy wskazał, że starosta podejmując decyzję o skierowaniu konkretnej osoby fizycznej na badanie lekarskie celem ustalenia czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdem musi każdorazowo wyważyć dwa sprzeczne interesy, interes prywatny osoby kierowanej na badanie i interes publiczny, którym jest bezpieczeństwo osób poruszających się po drogach oraz ocenić, który z nich w danej sprawie wymaga większej ochrony. Kolegium podkreśliło, że dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie została wydana w oparciu o informacje zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej przez biegłych lekarzy psychiatrów. Organ odwoławczy zaznaczył, że opisane przez biegłych psychiatrów problemy ze zdrowiem psychicznym niewątpliwie mogą mieć wpływ na zdolność skarżącego do prowadzenia pojazdów. Ostateczne zaś rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie nie jest równoznaczna z utratą prawa jazdy. Na powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Kielcach oddalił skargę skarżącego. Odwołując się do treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. wskazał, że przesłanką skierowania kierowcy na badania lekarskie są uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. WSA zaznaczył, iż podstawą faktyczną wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania były okoliczności wynikające z opinii sądowo-psychiatrycznej. Z opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej przez specjalistów psychiatrii wynika, że u skarżącego stwierdzono kliniczne objawy organicznych zaburzeń osobowości spowodowane najprawdopodobniej wielokrotnymi urazami głowy oraz współistniejącymi schorzeniami kardiologicznymi, co klinicznie manifestuje się chwiejnym nastrojem, zaleganiem stanów emocjonalnych, zaburzeniami funkcji poznawczych między innymi pamięci, koncentracji i przerzutności uwagi, nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością, impulsywnością ze skłonnością do zachowań agresywnych, upośledzeniem wyciągania konstruktywnych wniosków z dotychczasowych doświadczeń życiowych, szczególnie tych negatywnych, upośledzeniem przewidywania odległych skutków własnego postępowania przy sprawnym intelekcie oraz zaburzonym krytycyzmem do swojego postępowania. W opinii WSA, w realiach przedmiotowej sprawy, treść złożonej opinii sądowo - psychiatrycznej zawiera informacje świadczące o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia skarżącego. Słusznie więc organ wszczął postępowanie, w wyniku którego stronę skierowano na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia skarżącego odnoszące się do tego, że nie uwzględniono wniosków dowodowych na okoliczność ustalenia jego stanu zdrowia oraz faktu, że od lat jest osobą niepełnosprawną, zaś zawodu kierowcy nie wykonuje, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie - nie zasługują na uwzględnienie. WSA podkreślił, iż postępowanie organu oraz wnioski zajęte w kontrolowanej sprawie oparte są na wiarygodnym dowodzie z dokumentu - opinii biegłych lekarzy psychiatrów, posiadających stosowaną wiedzę i doświadczenie. Natomiast okoliczności, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, posiada wiele schorzeń oraz nie wykonuje aktualnie zawodu kierowcy pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł pełnomocnik skarżącego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: - braku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym braku wszechstronnego rozważenia zebranego i materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęciu niewłaściwych ustaleń co do I podstaw skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów; - oparciu decyzji organu orzekającego na podstawie opinii załączonej do sprawy z postępowania karnego prowadzonego odnośnie innej sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego; - prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób, który nie budził zaufania obywateli do organów władzy publicznej, podczas którego organy p ominęły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto działając z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uznał zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. wobec zastosowania przez Sąd I instancji rozszerzającej wykładni tego przepisu wychodzącej poza literalną dyspozycję treści normy prawnej co jest niedozwolone w przypadku wszelkich nom dotyczących wolności obywatelskich i w konsekwencji ustalenie, iż zachodzi "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego" uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia bądź braku zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Stosownie do ww. przepisów, w dacie wydawania przez Kolegium decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.). Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Sposób rozumienia powyższego pojęcia "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń" był już wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano w szczególności, że "uzasadnione" to tyle, co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Podkreśla się przy tym, iż przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por.: wyroki NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14, 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17, 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2501/16, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 514/19, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1739/19, 22 lutego 2021 I OSK 2528/20). Przyjąć zatem należy, że trafnie przyjął Sąd I instancji, że stosowanie tego przepisu musi uwzględniać cele, dla realizacji których kwestionowana w skardze kasacyjnej regulacja została powołana do życia. Prawidłowo też WSA wskazał, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo w ruchu. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższe oznacza, że na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed przeprowadzeniem badania, z natury rzeczy nie można poczynić kategorycznych ustaleń w tym zakresie. Należy zatem uznać za uzasadnione, takie zastrzeżenia które zostały oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach. W okolicznościach badanej sprawy, prokurator we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego powołał się na stan zdrowia skarżącego, ujawniony w trakcie prowadzonego przeciwko niego postępowania. W ramach prowadzonego postępowania uzyskano opinię sądowo-psychiatryczną wydaną przez specjalistów psychiatrii, którzy u skarżącego stwierdzili kliniczne objawy organicznych zaburzeń osobowości spowodowane najprawdopodobniej wielokrotnymi urazami głowy oraz współistniejącymi schorzeniami kardiologicznymi, co klinicznie manifestuje się chwiejnym nastrojem, zaleganiem stanów emocjonalnych, zaburzeniami funkcji poznawczych między innymi pamięci, koncentracji i przerzutności uwagi, nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością, impulsywnością ze skłonnością do zachowań agresywnych, upośledzeniem wyciągania konstruktywnych wniosków z dotychczasowych doświadczeń życiowych, szczególnie tych negatywnych, upośledzeniem przewidywania odległych skutków własnego postępowania przy sprawnym intelekcie oraz zaburzonym krytycyzmem do swojego postępowania. W ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji uwzględniwszy okoliczności badanej sprawy przyjął, że opinia ta stanowiła wystarczający sygnał, że istnieją uzasadnione - w rozumieniu u.k.p. - zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, które uzasadniają potrzebę weryfikacji jej predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Aby rozstrzygnąć kwestię istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami konieczne stało się skierowanie skarżącego kasacyjnie na badania lekarskie. Prawidłowo, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji wydały decyzję o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, które to stanowisko prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona dla potrzeb postępowania karnego, może stanowić podstawę dla uznania zaistnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy a tym samym dla wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1170/19, z 21 września 2021 r. sygn. akt II GSK 747/21). W niniejszej sprawie organy prawidłowo wyjaśniły, z jakich przyczyn przedłożona opinia może zostać uznana za uzasadniającą powzięcie uzasadnionych i poważnych wątpliwości. Niezasadnie również zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zasadności podniesionych zarzutów skarga kasacyjna upatruje w niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Stanowisko to jednak jest nieprawidłowe. Zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach badanej sprawy podnoszone zarzuty nie mogły przynieść pożądanego efektu. W tym zakresie wskazać należy, o czym była już mowa powyżej, że organy obu instancji a także Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem słusznie przyjęły, że w sprawie zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. W tym zakresie oparły się o treść opinii sądowo-psychiatrycznej co było prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.