II GSK 184/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 303/17 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 303/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2015 r. o godzinie [...] urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...]: węzeł [...] - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu w chwili powstania naruszenia był M. J. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów, został wyszczególniony w zał. 1 pkt 13 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.). W następstwie powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nałożył na M. J. karę pieniężną w wysokości 1500 zł wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała okoliczność niezgodnego z prawem oznakowania zjazdu w miejscowości D. prowadzącego od bezpłatnej drogi krajowej nr [...] do płatnych dróg ekspresowych [...] i [...], skutkującego nieświadomym naruszeniem przez stronę zakazu poruszania się po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty (brak tabliczki T-28). Jednocześnie strona podniosła zarzut dotyczący umieszczenia pierwszej tabliczki T-34 na jednokierunkowej jezdni drogi [...] w tak dużej odległości do drogi krajowej nr [...], że strona nie miała możliwości zrezygnowania z przejazdu płatnym odcinkiem drogi ekspresowej [...], prowadzącym od drogi krajowej nr [...] do węzła [...]. Strona zarzuciła organowi ograniczenie się jedynie do weryfikacji oznakowania odcinka drogi [...] za węzłem [...], a zaniechanie odniesienia się do argumentacji strony związanej z brakiem tabliczki T-28 na zjeździe z drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową [...], czym organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że odcinek drogi, na którym stwierdzono brak uiszczenia opłaty elektronicznej, został prawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnymi T-34, oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej. Organ uzupełnił materiał dowodowy o pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z 1 grudnia 2015 r. dotyczące oznakowania drogi ekspresowej [...]. Zdaniem organu, z przedstawionych przez stronę dowodów, tj. płyty CD/DVD z nagraniem video przejazdu strony, obejmującego wjazd na drogę ekspresową [...], oraz zrzutów ekranu obrazujących mapę węzła drogi ekspresowej [...] i jego połączenia z drogą krajową nr [...], nie wynika, by odcinek drogi ekspresowej [...] w okolicach węzła [...] został nieprawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnym T-34. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 48 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), wzmiankowana przez stronę tabliczka T-28, umieszczona pod znakiem D-7 lub D-9 wskazuje, że za przejazd autostradą jest pobierana opłata. Jednakże nie dotyczy ona poboru opłaty elektronicznej, lecz poboru opłaty za przejazd w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 641 ze zm.). Organ podkreślił, że strona w żaden sposób nie udowodniła, iż droga ekspresowa, którą poruszała się z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, nie była w sposób prawidłowy oznakowana tabliczkami informacyjnymi oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej. M. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że ze względu na brak tabliczki T-28. zjazd w miejscowości D. nie był wyprzedzająco oznakowany w sposób nakazany przepisami punktów 5.2.7 i 5.2.9 części 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, przez co skarżący nie miał informacji, że zbliża się do płatnego odcinka drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w aktach znajduje się pismo pochodzące od zarządcy drogi ekspresowej [...], na podstawie którego organ prawidłowo ustalił, że na odcinku drogi, na którym stwierdzono przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, wprowadzono stałą organizację ruchu w dniu 1 września 2014 r., a przeprowadzane cyklicznie kontrole nie wykazały nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34. Sąd I instancji podkreślił, że tylko te oznaczenia, jako dotyczące systemu elektronicznego opłat, mają znaczenie dla oceny zarzutów skarżącego. Nie ma natomiast jakiegokolwiek znaczenia brak tabliczki T-28 (Płatna), nie jest ona bowiem adresowana do obowiązanych do korzystania z opłaty elektronicznej. M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji I i II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że dla wymierzenia kary pieniężnej za przejazd drogami płatnymi bez uiszczenia opłaty elektronicznej wystarczające jest samo określenie płatnych odcinków tych dróg w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy, a tym samym, że dla wymierzenia tej kary nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawidłowość przewidzianego przez prawodawcę oznakowania dróg w taki sposób, aby kierowcy mogli dokonać świadomego wyboru pomiędzy drogami płatnymi a alternatywnymi drogami bezpłatnymi. Właściwa interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 2 powinna uwzględniać zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której nieakceptowalnym naruszeniem byłoby wymierzenie kary pieniężnej stanowiące w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku prawidłowego oznakowania dróg płatnych przez właściwe organy administracji w taki sposób, aby korzystający z dróg publicznych miał zarówno świadomość obowiązków ciążących na nim jako użytkowniku drogi, którą zamierza się przemieszczać, jak i możliwość dokonania świadomego wyboru pomiędzy drogami płatnymi a alternatywnymi drogami bezpłatnymi. Skutkiem błędnej interpretacji art. 13k ust. 1 pkt 2 było błędne ustalenie przez WSA, że przepis ten bezwzględnie obowiązuje w niniejszej sprawie, i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej tym przepisem określonej. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby naruszenie nie miało miejsca i WSA uznałby, że dla wymierzenia kary z art. 13k ust. 1 pkt 2 ma znaczenie brak tabliczki T-28 "Płatna" na początku łącznicy wjazdowej, którą skarżący zjechał w miejscowości D. z bezpłatnej dawnej drogi krajowej nr [...] i która to łącznica prowadziła wyłącznie do płatnych dróg ekspresowych [...] i [...], to prawdopodobnie zamiast oddalenia skargi WSA uchyliłby decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W niekwestionowanym przez GITD i WSA stanie faktycznym sprawy przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 nie powinien być zastosowany; b. naruszenie zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP jako następstwo wyżej wskazanego naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., polegające na nieuwzględnieniu przez WSA niedopuszczalności karania obywateli za błędy organów Państwa. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnych z art. 13k ust. 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego poprzez prawem przewidziane oznakowanie dróg publicznych (jak to już zostało podniesione i opisane przy naruszeniu art. 13k ust. 1 pkt 2); c. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 48 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, jak również przepisu załącznika nr 1, części 5, punktu 5.2.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, przez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że tabliczka T-28 "Płatna" nie jest adresowana do obowiązanych do korzystania z opłaty elektronicznej, a w konsekwencji uznaniem braku tabliczki T-28 "Płatna" na początku łącznicy wjazdowej w D. za fakt niemający jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obydwa te przepisy, regulujące odpowiednio zakres obowiązywania i zasady umieszczania tabliczek T-28 "Płatna", nie przewidują jakichkolwiek wyjątków dla elektronicznego sposobu poboru opłat za przejazd. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby to naruszenie nie miało miejsca i WSA uznałby, że tabliczka T-28 dotyczy również opłat za przejazd pobieranych w sposób elektroniczny, to - przy jednoczesnym uznaniu, że dla wymierzenia kary z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. ma znaczenie prawidłowość oznakowania dróg w taki sposób, o jakim mowa wyżej w opisie naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 - to prawdopodobnie zamiast oddalenia skargi WSA uchyliłby decyzje GITD. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie kwestii nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. i wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w sytuacji gdy droga publiczna, po której nastąpił przejazd, nie została, zdaniem skarżącego, prawidłowo oznakowana tabliczką T-28. Jak jednak słusznie zauważył Sąd I instancji, tabliczka T-28 nie służy do oznaczania odcinków objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący został ukarany za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą wymienioną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. dotyczy przejazdów po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zgodnie zaś z art. 13ha ust. 1 u.d.p., opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Innymi słowy do uiszczenia opłaty elektronicznej są zobowiązani jedynie kierujący określonymi kategoriami pojazdów, na wybranych odcinkach dróg krajowych. Opłata za przejazd płatnymi autostradami i drogami ekspresowymi została z kolei uregulowana w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Do jej uiszczenia są co do zasady zobowiązani kierujący wszystkimi pojazdami, z wyjątkiem pojazdów określonych w art. 37g ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, autostrady lub ich odcinki, które będą budowane i eksploatowane albo wyłącznie eksploatowane jako płatne. Z kolei art. 1 ust. 4 stanowi upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg ekspresowych, które mogą być budowane i eksploatowane albo wyłącznie eksploatowane jako płatne. Ponieważ Rada Ministrów nie skorzystała z upoważnienia przewidzianego w art. 1 ust. 4 ustawy, w dniu dokonania przez skarżącego spornego przejazdu żadna droga ekspresowa w Polsce, w tym również drogi [...] i [...], nie były drogami płatnymi w rozumieniu przepisów ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Skoro zaś zgodnie z § 48 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych, umieszczona pod znakiem D-7 lub D-9 tabliczka T-28 wskazuje, że za przejazd drogą ekspresową lub autostradą jest pobierana opłata (nie zaś opłata elektroniczna), to oznacza, że przed wjazdem na drogi ekspresowe: [...] oraz [...] tabliczka taka nie mogła być umieszczona. Z tej przyczyny zarzuty skarżącego dotyczące nieumieszczenia na drodze tabliczki T-28 należy uznać za niezasadne. Zgodzić należy się wprawdzie ze skarżącym kasacyjnie i co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5409/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że warunkiem skutecznego wymierzenia kary za przejazd drogą publiczną bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest prawidłowe oznakowanie drogi. Jednak zgodnie z § 48 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r., do oznaczenia odcinków drogi publicznej, za przejazd którymi pobiera się opłatę elektroniczną, służy tabliczka T-34. Powyższy przepis rozporządzenia nie mógł zatem zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób opisany w zarzucie 3 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również z nagrania video wjazdu strony na drogę ekspresową [...], odcinki dróg ekspresowych, którymi poruszał się skarżący, były w dniu przejazdu oznakowane tabliczką T-34 w sposób zgodny z zasadami wynikającymi w szczególności z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca nieprawidłowego oznakowania drogi nie znajduje zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z powyższych przyczyn jako nieusprawiedliwione należało ocenić zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Skoro skarżący dokonał przejazdu prawidłowo oznakowanym odcinkiem drogi, za przejazd którym pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, organ był zobligowany do nałożenia na niego kary pieniężnej. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., a w konsekwencji również wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Sąd I instancji słusznie podzielił zatem stanowisko organów o zasadności nałożenia na M. J. kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem samochodowym w dniu [...] listopada 2015 r. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).