II GSK 188/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 441/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 441/09, oddalił skargę K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, z następującym uzasadnieniem. K. K. pismem z [...] czerwca 2008 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z wnioskiem o umorzenie należnych odsetek za zwłokę, pochodnych od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, obejmując okres od maja 2002 r. do czerwca 2003 r. Wnioskodawca podawał, że nie ma dochodów, ani majątku, z którego można spłacić zaległości. Jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 19 listopada 2008 r., na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w związku z art. 28, art. 30, art. 32 u.s.u.s. odmówił K. K. umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek liczonych na dzień [...] czerwca 2008 r., za okres 05/2002 – 06/2003 z powodu braku stanu całkowitej nieściągalności. Na skutek wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że sytuacja materialna K. K. umożliwia mu opłacenie należności z tytułu składek. Egzekucja z należącej do wnioskodawcy nieruchomości, daje możliwość zaspokojenia części roszczeń ZUS z tytułu składek. Nie występuje zatem stan całkowitej nieściągalności, bowiem komornik sądowy nie stwierdził dotychczas braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. W ocenie Prezesa ZUS brak było podstaw do zastosowania art. 28 u.s.u.s. bowiem do czasu ostatecznego zakończenia postępowania egzekucyjnego z należącej do K. K. nieruchomości, objętej KW nr [...], nie można orzec, czy w sprawie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności przedmiotowego roszczenia. Prezes ZUS nadto stwierdził, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 a i 3 b u.s.u.s. i dotyczy jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, które w przypadku Krzysztofa Kochańczyka dotyczą jedynie części zadłużenia. Prezes ZUS przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 1-3, wydanego na podstawie art. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.) w sprawie podkreśla, że ZUS może, a nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli wystąpią przesłanki wyszczególnione w tymże przepisie. W rozważanej sprawie wskazane wyżej przesłanki również nie zostały spełnione. W skardze na powyższą decyzję skarżący podnosił, że w 2002 r. wraz z żoną został aresztowany na okres kilku miesięcy. W tym czasie dokumenty firmy zaginęły, firma upadła, sam zaś stracił zdrowie. Obecnie jako osoba niepełnosprawna pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł i nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę przytoczył art. 28 cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne bez wskazania przepisu, który w części przytoczył i podzielił stanowisko organu, że nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności bowiem K. K. jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek przez wpis hipoteki przymusowej. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza i istnieje możliwość zaspokojenia należności składkowych. Z tego względu ZUS w sposób uprawniony odmówił K. K. umorzenia należnych od niego odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek. WSA podniósł, że Prezes ZUS trafnie podkreślił, iż skarżący nie wykazał ani całkowitej nieściągalności należności, ani nie wykazał żadnej z przesłanek umorzenia wymaganych przepisami cyt. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skoro zatem wniosek skarżącego o umorzenie zaległych składek i odsetek został rozpatrzony w świetle prawidłowo przywołanego stanu prawnego organy odmawiając umorzenia tychże działając w ramach uznania administracyjnego nie naruszyły prawa. K. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylnie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oddział w G. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych odsetek od składek i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ administracyjny ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej zarzucił "rażące" naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie oceny postępowania organów administracyjnych w kontekście podejmowanych przez nie czynności dowodowych mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego - możliwości skorzystania przez skarżącego K. K. z ulgi opisanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja skarżącego winna zostać wnikliwie zbadana pod kątem możliwości zastosowania wobec niego ulgi opisanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej Instancji dokonał jedynie wybiórczej kontroli w części stanu faktycznego oraz pobieżnej weryfikacji reguł postępowania, jakimi organ ten kierował się przy ocenie wszystkich zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji, przez co wadliwie wykonał funkcje kontrolną naruszając art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżący podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie był on w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i najbliżej rodziny opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona, a to nie zostało następnie przez WSA zweryfikowane w toku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Organ administracji ustalił jedynie aktualne stałe dochody skarżącego, jak i jego żony. Zaniechał natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów utrzymania K. K. i jego żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, mimo otrzymania kompletu dokumentów w postaci rachunków za media i opłaty ponoszone na konieczne i niezbędne leczenie, a co niewątpliwe jest obowiązkiem organu wynikającym z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że skarżący jest osobą przewlekle chorą - uznaną za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Okoliczność ta była istotna w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek (tu odsetek od nich) w oparciu o § 3 ust 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. co zostało pominięte przez organ i Sąd I instancji przez co naruszony został art. 80 k.p.a. Do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niniejszego stanu faktycznego konieczna była także ocena przyczyn powstania zaległości po stronie skarżącego - przyczyn nie zawinionych przez K. K., które stały się wynikiem jego zatrzymania, osadzenia w areszcie, zabezpieczenia dokumentacji finansowej prowadzonej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane z przesłankami umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i w takiej konwencji musi być dokonana ich ocena. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się przede wszystkim do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał oceny postępowania organów administracyjnych w kontekście podejmowanych przez nie czynności dowodowych mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego – w zakresie możliwości skorzystania przez skarżącego z ulgi opisanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139). Przedmiotem kontroli WSA była decyzja wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie (udowodnienie) przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Jednakże organ ma za zadanie ocenę, czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie WSA w Gdańsku oddalając skargę K. K. przytoczył treść art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Można jedynie domyślać się, że Sądowi chodziło zapewnie o § 3 ust 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. WSA podzielił przy tym stanowisko organu na okoliczność, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności K. K. Wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości na której ZUS dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek przez wpis hipoteki przymusowej. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza i istnieje możliwość zaspokojenia należności składkowych. Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że dokonał on jedynie wybiórczej kontroli działań organu w odniesieniu do całokształtu ustaleń faktycznych. Dokonał pobieżnej weryfikacji reguł postępowania, jakimi kierował się organ przy ocenie zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji. Przy tak lakonicznym uzasadnieniu wyroku zasadny jest zarzut autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). WSA w toku kontroli działań organów administracji pominął możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego. Nie rozważył przy tym ustalenia stanu zdrowia K. K. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący nie był w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i najbliżej rodziny opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona. Również WSA w toku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nie odniósł się do powyższego. ZUS ustalił jedynie aktualne stałe dochody skarżącego, jak i jego żony. Zaniechał natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów utrzymania K. K. i jego żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Organ posiadał, otrzymane od skarżącego (przy piśmie z [...] stycznia 2009 r., k. [...] akt administracyjnych) w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci rachunków za media i opłaty ponoszone na konieczne i niezbędne leczenie, a przede wszystkim załączoną przez skarżącego decyzją Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2008 r., (k. [...] akt administracyjnych), z której jednoznacznie wynika, że wobec K. K. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Niepełnosprawność skarżącego istniała od 2003 r., W decyzji tej wyraźnie stwierdzono, że skarżący wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ocena nadesłanych dokumentów była niewątpliwie obowiązkiem organu wynikającym z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta była istotna w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek (tu odsetek od nich) w oparciu o § 3 ust 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. co zostało pominięte przez organ i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. W takim wypadku organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji ZUS podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie pracował. Żona wnioskodawcy podbierała świadczenie emerytalne w ZUS w wysokości [...] zł. Nadto organ w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że nie dokonano żadnych ustaleń na temat wydatków wnioskodawcy związanych z kosztami utrzymania oraz ewentualnych innych obciążeń finansowych (k. [...] akt administracyjnych). Na gruncie niniejszej sprawy organu nie oceniły należycie sytuacji materialnej skarżącego, a na takową wpływa niewątpliwie stan jego zdrowia. Okoliczność ta, jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej – jest istotna w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek. Należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umarzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że jest ona zgodna z prawem było nieprawidłowe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa skarżącego nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności przez ZUS tylko w przypadkach określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Jeżeli w świetle tych przesłanek nie istnieją możliwości wyegzekwowania zaległych składek, występuje stan ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od nich jest przewidziany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.: należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia z 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej Instancji oddalając skargę na decyzję ZUS nie wykazał się podstawową znajomością uznania administracyjnego. Dokonując oceny posłużenia się nią przez ZUS nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Sąd ten powinien bowiem w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji odnieść się do wskazanego wyżej kluczowego problemu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzję II instancji wydał Prezes ZUS. Okoliczność ta nie była podnoszona ani w skardze, jak również w skardze kasacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust. 4 tej ustawy powinna być interpretowana zgodnie z Konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z przytoczonych względów w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).