II GSK 1906/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3373/21 w sprawie ze skargi G. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 31 marca 2021 r. nr GI-BOL.pr-610-157/20 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S.A. w W. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3373/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę G. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 31 marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S.A. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie; a) art. 7 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004; - poprzez przyjęcie, że oznaczenie spornych produktów może wprowadzić w błąd konsumenta (i) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; (ii) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych; b) art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności; - poprzez uznanie, że część oznaczenia zakwestionowanych produktów, tj. informacja "bez substancji konserwujących" może wprowadzać potencjalnych klientów w błąd; c) art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności; - poprzez uznanie, że skarżący nie zapewnił zgodności opakowania zakwestionowanych produktów z właściwymi wymogami prawa żywnościowego; d) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 630; powoływanej dalej jako: ustawa o jakości lub u.j.h.a.r.s.), poprzez przyjęcie, że wprowadzono do obrotu produkty artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej - czego dalszą konsekwencją było uznanie, że Skarżący wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej i zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niezastosowanie art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu podniesionych przez Skarżącą zarzutów oraz uznaniu, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, oraz że podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy. Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej po terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem w tej sprawie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Na wstępie należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tych wymogów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie spełniają. Nie wskazano bowiem czy ich naruszenie polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, nie wskazano też – co zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu – właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Taka wadliwość sformułowania zarzutów ogranicza zakres kontroli przeprowadzonej w tej sprawie przez NSA, bowiem sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie ich skonfrontowania z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zdaniem NSA dokonana w tej sprawie wykładnia i zastosowanie prawa materialnego były prawidłowe. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów we wskazanym wyżej zakresie (których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie) trzeba przede wszystkim podnieść, że z art. 7 rozporządzenia 1169/2011 ustanawiającego w realizacji celów wskazanych w pkt 17 i pkt 20 wprowadzenia do tego rozporządzenia – w ich świetle, podstawową kwestią uwzględnianą przy określaniu wymogów dotyczących obowiązkowych informacji na temat żywności powinno być umożliwienie konsumentom identyfikacji i właściwego wykorzystywania danego środka spożywczego oraz dokonywania wyborów zaspokajających ich indywidualne potrzeby dietetyczne i w tym celu podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze powinny ułatwiać dostęp do tych informacji osobom niewidomym i niedowidzącym (pkt 17), zaś przepisy prawa w zakresie informacji na temat żywności powinny zakazywać stosowania informacji, które wprowadzałyby konsumenta w błąd, w szczególności co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego, lub przypisywałyby danym środkom spożywczym właściwości lecznicze, aby zakazy te były skuteczne, powinny mieć zastosowanie również do reklamy i prezentacji środków spożywczych (pkt 20) – obowiązek rzetelnego informowania konsumentów na temat żywności, między innymi, wynika, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a) ust. 1 art. 7), a także przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych (lit. c) ust. 1 art. 7). Jeżeli regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 lit. c) przywołanego rozporządzenia – która współstanowiła materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – odpowiednio odnosi się do sytuacji (przypadku) niezasadnego wyróżnienia produktu, a mianowicie polegającego na wprowadzeniu w błąd poprzez podawanie informacji o produkcie, które jakkolwiek są prawdziwe, to jednak z uwagi na sposób ich przekazu mogą sugerować wyjątkowość danego produktu (to jest szczególne oraz właściwe tylko i wyłącznie temu produktowi cechy i właściwości) w relacji do innych podobnych produktów, to wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby można było zasadnie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tej regulacji prawnej. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że jak wynika z ustaleń kontroli i jest bezsporne między stronami - w oznakowaniu produktu [...], dane identyfikacyjne partii: [...], data minimalnej trwałości [...], strona skarżąca zamieściła informację: "bez substancji konserwujących". Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż organy prawidłowo w związku z tym zastosowały rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 1129/2011 z dnia 11 listopada 2011 r. zmieniające załącznik II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 poprzez ustanowienie unijnego wykazu dodatków do żywności, które szczegółowo reguluje kwestię dodatku substancji konserwujących - wskazując, że substancje konserwujące nie są dopuszczone do stosowana w konserwach rybnych, dodatek ten nie ma również technologicznego uzasadnienia. Zatem za słuszne uznać należy stanowisko, że żadne podobne produkty (tj. konserwy rybne sterylizowane) oferowane na rynku spożywczym, zgodnie z prawem nie mogą zawierać substancji konserwujących. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA i organów, że umieszczanie w oznakowaniu informacji: "bez substancji konserwujących" jest niezgodne z prawem, gdyż sugeruje, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie same właściwości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji i organy słusznie przyjęły, że oznakowanie produktu nie powinno wskazywać, że posiada on cechy wyjątkowe, niespotykane u podobnych środków spożywczych (w tym wypadku sugerować, że produkt jest lepszy od innych, bo niezawierający konserwantów), podczas gdy wszystkie produkty typu konserwy rybne nie mogą zawierać konserwantów. W odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych trzeba dodatkowo podnieść, że celem przywołanej regulacji prawnej jest ochrona konsumenta, który musi być odpowiednio poinformowany o danym produkcie. I to bez względu na interes podmiotu wprowadzającego dany produkt (artykuł spożywczy) do obrotu, co z punktu widzenia oceny odnośnie do zaktualizowania się na gruncie danego przypadku (danej sytuacji) przesłanek wnioskowania o wprowadzeniu konsumenta danym przekazem w błąd prowadzi i do tego wniosku, że wola i zamiar nadawcy tego przekazu nie mają znaczenia (zob. wyrok w sprawie C – 466/07). Decydują o tym bowiem obiektywne kryteria oceny, a w tym kontekście i to, że przekazem wprowadzającym w błąd – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza zamieszczonym na etykiecie, a w tej mierze nie można tracić z pola widzenia i tego, że dodatkowe informacje zamieszczane dobrowolnie na oznaczeniach środków spożywczych także nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd (art. 36 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011) – jest przekaz, który nie tylko faktycznie myli nabywców kreując tym samym ich mylne wyobrażenie o produkcie, a co za tym idzie determinuje ich decyzję o zakupie, lecz również przekaz, który tylko potencjalnie może wywołać taki skutek. Zaś z punktu widzenia adresata tego przekazu istotne znaczenie ma to, że ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd jest dokonywana przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12). Także stosownie do treści powoływanego w skardze kasacyjnej art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE sp.15.6.463, dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 178/2002) etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Należy pamiętać, iż w wyroku z 4 czerwca 2015 r. w sprawie C-195/14, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że Sąd krajowy powinien dokonać analizy ogółu poszczególnych elementów składających się na etykietowanie środka spożywczego celem ustalenia, czy przeciętny, odpowiednio poinformowany oraz dostatecznie uważny i rozsądny konsument może zostać wprowadzony w błąd. W ramach wspomnianej analizy Sąd krajowy powinien w szczególności wziąć pod uwagę użyte wyrażenia i obrazy oraz rozmieszczenie, wielkość, kolor, czcionkę, język, składnię i interpunkcję poszczególnych elementów umieszczonych na opakowaniu owego środka spożywczego (por. sentencję tego wyroku oraz pkt 40, 42-44 uzasadnienia). Tak orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne, że działanie wprowadzające w błąd ma miejsce, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji, której inaczej by nie podjął (wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1948/14; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1097/19). Zakłada się przy tym, że przeciętny konsument zgodnie z modelem wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem, a zatem ustalenie ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta (zob. A. Szymecka–Wesołowska, w: A. Szymecka-Wesołowska (red.), Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz., Lex 2013, komentarz do art. 46, a także przywołane tam orzecznictwo TS). Taki konsument posiada umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddaje się łatwo reklamie i zawartym w niej sugestiom, przejawia pewien stopień krytycyzmu wobec reklamy (wyrok TS z 16 lipca 1998 r. w sprawie C-210/96 Gut Springenheide, Zb. Orz. 1998, I-4657; wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 81/24; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1097/19). W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – zarówno Sąd I instancji, jak i organy w sposób prawidłowy dokonały wykładni prawa materialnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się też wystarczająco do modelu przeciętnego konsumenta (str. 5-6 zaskarżonej decyzji). W myśl art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, organ uwzględnia, na mocy art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Natomiast ustawodawca unijny sformułował postulat dla państw członkowskich dotyczący zasad wymierzania kar z tytułu naruszenia prawa żywnościowego wynikający z art. 17 ust. 2 in fine rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1.2.2002, s. 1 z późn. zm.). W myśl tego przepisu kary ustanowione przez państwa członkowskie z tytułu naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wskazać należy, że wymierzona kara realizuje funkcje jakie powinna spełniać zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2002, tj. powinna być skuteczna, proporcjonalna, odstraszająca. W przypadku oceny zakresu naruszenia, Główny Inspektor uwzględnił, iż stwierdzone nieprawidłowości naruszają przepisy prawa żywnościowego, istotne z punktu widzenia konsumenta, tj. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wielkość (14.642 szt. opakowań [...]) i wartość (32.131,86 zł brutto), zakres naruszenia został oceniony jako średni. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie maksymalna kara pieniężna mogłaby wynosić 160.659,30 zł (pięciokrotność wartości korzyści majątkowej rozumianej jako wartość partii wprowadzonej do obrotu), a więc kara w wysokości 32.132,00 zł stanowi 20% kary maksymalnej oraz jest równa wartości kontrolowanej partii, w której stwierdzono nieprawidłowości. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej, który przewiduje w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu możliwość odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1-3a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał, że stwierdzone uchybienia posiadały średni stopień szkodliwości. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż organ prawidłowo wyjaśnił motywy takiej oceny, odwołując się m.in. do celów prawa żywnościowego, którego zadaniem jest zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom i wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega zatem takich uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odmienna od stanowiska prezentowanego przez skarżącą, nie świadczy o tym, iż organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, czy też niewłaściwie go przeanalizował. Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki niezbędności następuje, gdy bez zastosowania trybu określonego w art. 135 p.p.s.a. załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał, gdyż jego zdaniem naruszenie art. 135 p.p.s.a. miało nastąpić "poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji". W tym kontekście należy podkreślić, iż użyty w tym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowanie nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak i też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji objętej skargą oraz przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego tę decyzję. W przepisie tym chodzi bowiem o inne postępowania "prowadzone w granicach sprawy", a nie sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją i już z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który nie prowadził sprawy przed sądem pierwszej instancji.