II GSK 1910/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 895/13 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 895/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę W. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia - po wznowieniu postępowania - ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2010 r. (nr [...]) cofającej W. M. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Ponadto Sąd przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w administracyjnym postępowaniu wznowieniowym. Organ ten ustalił, że wskazanym w decyzjach z 2010 r. powodem cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej (na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) było przedłożenie przez niego zaświadczenia lekarskiego nr [...] wystawionego w dniu 19 października 2009 r. przez lekarza W. W., w którym stwierdzono, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony. W toku postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji skarżący przedłożył również (wydane przez lekarza K. Z.) zaświadczenie z dnia 24 listopada 2009 r. potwierdzające jego zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, jednakże zaświadczenie to zostało później anulowane przez lekarza, który je wydał, przy czym powodem anulowania było niepoinformowanie przez skarżącego o wydanym mu wcześniej negatywnym orzeczeniu lekarskim. Komendant Główny Policji stwierdził również, że decyzje w przedmiocie cofnięcia skarżącemu licencji były przedmiotem kontroli sądowej, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1604/10) oddalił skargę W. M. Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że w dniu 30 lipca 2012 r. wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Jako podstawę tego żądania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), stwierdzając że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie znane organowi wydającemu decyzję ostateczną. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynikało bowiem, że wobec skarżącego nie przeprowadzono badania psychologicznego polegającego na testach psychologicznych, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych wobec osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej (Dz. U. Nr 30, poz. 299 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie z 23 marca 1999 r."). Wnioskodawca powołał się ponadto na pismo Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., wskazując że z jego treści wynika, iż w świetle § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 23 marca 1999 r. przepisy prawa nie przewidują możliwości anulowania czy uchylenia orzeczenia lekarskiego o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, co oznacza, że orzeczenie jest ważne przez okres 3 lat i nie podważa go orzeczenie lekarskie wydane wcześniej. Komendant Główny Policji wznowił postępowanie, lecz decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej, a następnie - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z [...] stycznia 2013 r. (wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1, art. 150 § 1 i art. 268a k.p.a.) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem organu administracji, w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem skarżący nie wykazał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wprawdzie dokumentacja medyczna przedstawiona przez skarżącego istniała już w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale była oceniana przez uprawnionego lekarza - W. W., który na jej podstawie wystawił skarżącemu orzeczenie lekarskie z 19 października 2009 r. Przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2010 r. było również orzeczenie lekarskie nr [...] z 24 listopada 2009 r. Natomiast załączone do wniosku o wznowienie pismo Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z [...] lutego 2012 r. nie istniało jeszcze w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że dowodem, na podstawie którego ustalono istotną dla sprawy okoliczność faktyczną było orzeczenie lekarskie nr [...] z 19 października 2009 r., które nadal znajduje się w obrocie prawnym, a tylko jego wzruszenie mogłoby być okolicznością mającą dla sprawy istotne znaczenie, w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem organu administracji, organy Policji nie mają kompetencji do oceny prawidłowości badań oraz wynikających z nich wniosków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym jest prawidłowa i nie narusza obowiązującego prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno pod względem ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Uznał również, że wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd stwierdził, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi, który wydał decyzję. Nie można natomiast wznowić postępowania, gdy okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy były znane organowi wcześniej, gdyż miałaby miejsce odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego sprawy po wydaniu decyzji, którą organ jest związany. W ocenie Sądu, organ administracji prawidłowo uznał, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja medyczna oraz stanowisko różnych organów Państwa w odpowiedzi na pisma i wnioski skarżącego nie stanowią nowych okoliczności faktycznych oraz dowodów na okoliczność zanegowania prawidłowości wydania decyzji cofającej skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Dokumentacja medyczna przedstawiona przez skarżącego istniała co prawda już dacie wydania decyzji ostatecznej, ale była oceniana w przewidzianym przez prawo trybie przez uprawnionego lekarza W, W., który na tej podstawie wystawił orzeczenie lekarskie nr [...] z 19 października 2009 r., zgodnie z którym ustalono istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, iż skarżący nie posiada zdolności psychofizycznej do wykonywania zawodu pracownika ochrony. Sąd uznał, że organy Policji nie mają kompetencji do oceny prawidłowości badań oraz wynikających z nich wniosków, a zatem słuszne było stwierdzenie organu administracji, że nawet gdyby skarżący załączył dokumentację medyczną w toku postępowania zwykłego, to i tak nie miałaby ona wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie wzruszenie orzeczenia nr [...] mogłoby być okolicznością mającą dla sprawy istotne znaczenie, w świetle przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie spełnia także pismo Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z [...] lutego 2012 r. Pismo to nie istniało bowiem w dniu wydania decyzji organu z [...] czerwca 2010 r. cofającej skarżącemu licencję pracownika ochrony. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. M. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwanej "p.u.s.a.") w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, naruszenia Komendanta Głównego Policji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wskazania w osnowie decyzji dokładnego opisu decyzji utrzymanej w mocy, podaniem podstawy prawnej, która jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż dotyczy zarówno rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem I instancji, jak i rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania w wyniku ponownego rozpoznania sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a.; 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w przypadku gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji, było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu [...] marca 2010 r. oraz w dacie wydania przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] czerwca 2010 r. a nieznanych organom wydającym decyzję tj. faktu braku możliwości uchylenia orzeczenia lekarskiego w innym przypadku niż określone w § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 23 marca 1999 r., 3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, naruszenia przez Komendanta Głównego Policji powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na okoliczność, że wbrew stanowisku organu i WSA przyczyną cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej nie był fakt pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia lekarskiego [...] z dnia 19 października 2009 r., lecz na uchylenie przez K. Z. wydanego przez niego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., co wynika z uzasadnienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia (wskazując również podstawę prawną decyzji wydawanej w I instancji) i nie sprecyzowano która decyzja została utrzymana w mocy. Kasator stwierdził, że przesłanką wznowieniową była okoliczność wskazana w piśmie Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia, że nie ma możliwości anulowania wydanego orzeczenia lekarskiego. Okoliczność ta istniała w dacie wydawania przez organy Policji decyzji cofającej licencję skarżącemu i nie była znana tym organom. Zdaniem strony, z uwagi na brak możliwości anulowania orzeczenia lekarskiego w dalszym ciągu w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie lekarskie nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2015 r. Komendant Główny Policji (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu. Na wstępie dalszych rozważań konieczne jest przypomnienie, że przedmiotem sprawy niniejszej nie jest zbadanie zasadności cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia lecz to, czy w dniu [...] czerwca 2010 r. istniały okoliczności lub dowody mające znaczenie w postępowaniu dotyczącym cofnięcia przedmiotowej licencji, a które nie były znane organom rozstrzygającym sprawę. W tym kontekście należy zauważyć, że zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej –"że wbrew stanowisku organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyczyną cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej nie był fakt pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia lekarskiego [...] z dnia 19 października 2009 r., lecz na uchylenie przez K. Z. wydanego przez niego orzeczenia lekarskiego z dnia 22 grudnia 2009 r., co wynika z uzasadnienia edycji Komendanta Wojewódzkiego Policji" – w ogóle pozostaje poza przedmiotem sprawy niniejszej, bez względu na to, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Jest zatem oczywiste, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jako nieporozumienie należy też potraktować twierdzenie, że okolicznością faktyczną jest fakt "braku możliwości uchylenia orzeczenia lekarskiego w innym przypadku niż określone w 10 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej (Dz.U. Nr 30, poz. 299 ze zm.)". Brak możliwości prawnej wyeliminowania z obrotu jakiegoś dokumentu nie jest żadną okolicznością faktyczną, ale oceną prawną i dokonywaniem wykładni. Z tego względu również zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za oczywiście chybiony, gdyż art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania z uwagi na to, że w dniu wydania decyzji istniała możliwość innej wykładni. Także zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało ocenić jako oczywiście nieuzasadniony. Nie wiadomo bowiem o co chodzi jego autorowi kiedy zrzuca Sądowi, iż nie dostrzegł: "naruszenia Komendanta Głównego Policji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wskazania w osnowie decyzji dokładnego opisu decyzji utrzymanej w mocy". Przecież Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie orzekało w tej sprawie. Natomiast zawarte na samym wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenie: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...].11.2012r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...].06.2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...].03.2010r. cofającej W. M. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia z powodu braku zdolności do wykonywania zadań takiego pracownika. Od decyzji z dnia [...].11.2012r. strona wniosła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy..." nie pozostawia wątpliwości, o jaką decyzję chodzi. Nie udało się też ustalić, co miał na myśli autor skargi kasacyjnej zarzucając w tym samym punkcie podanie "podstawy prawnej, która jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż dotyczy zarówno rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem I instancji, jak i rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania w wyniku ponownego rozpoznania sprawy". Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.