II GSK 193/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1256/21 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi A.S. na czynność Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 12 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1256/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A.S. (dalej: skarżąca) na czynność Starosty Poznańskiego z [...] marca 2013 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami oraz zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 30 lipca 2021 r. wniosła skargę na czynność Starosty Poznańskiego z [...] marca 2013 r. dotyczącą wpisania w wydanym stronie w dniu 25 marca 2013 r. dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami. W skardze podano, że skarżąca nie została przez organ pouczona o odpowiednim sposobie wniesienia odwołania w sprawie, co uzasadnia fakt, że przez długi czas skarżąca nie podejmowała czynności w sprawie. W odpowiedzi Starosta Poznański (dalej: Starosta) przedstawiając obszerne wyjaśnienie stwierdził, że prawo jazdy zostało skarżącej wydane zgodnie z obowiązującymi w dniu [...] marca 2013 r. przepisami prawa. Pismem z 15 października 2021 r. WSA wezwał pełnomocnika skarżącej do wykazania, że skargę wniesiono w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej podał, że pismo strony z 30 grudnia 2020 r. skierowane za pośrednictwem Starosty Poznańskiego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zatytułowane "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" spełnia wymagania formalne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), bowiem pismo to, podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sensu stricto, kwestionuje decyzję organu, której dotyczy, mając na celu weryfikację tej decyzji. Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga była dopuszczalna, gdyż czynność organu polegająca na wprowadzeniu ograniczenia czasowego w posługiwaniu się uprawnieniami do kierowanie pojazdem podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem wypełnia cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niemniej zaskarżona czynność została dokonana [...] marca 2013 r., a skargę wniesiono 30 lipca 2021 r., a zatem mając na uwadze przepisy obowiązujące w dacie dokonania zaskarżonej czynności, skargę należało uznać za wniesioną bez uprzedniego – tzn. przed wniesieniem skargi do sądu – wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, do czego obligował stronę art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia A.S. zaskarżyła je w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi ze względu na uchybienie czternastodniowemu terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz uchybienie terminowi do wniesienia skargi na czynność organu podczas, gdy skarżąca zachowała terminy zarówno do wezwania organu do usunięcia naruszenia praw, jak i do wywiedzenia skargi, 2) art. 235 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi i uzależnieniu procedowania skargi od uprzedniego wykazania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, podczas gdy w przypadku wydania decyzji ostatecznej dopuszczalnym jest uznanie wniesionej skargi za spełniającą wymóg formalny wezwania do usunięcia naruszenia prawa, 3) art. 235 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie przejawiające się pominięciem obowiązku weryfikacji wniesionej skargi w przypadku istnienia decyzji ostatecznej w sprawie. Starosta nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem sąd pierwszej instancji odrzucił skargę A.S. na czynność materialno-techniczną Starosty Poznańskiego polegającą na wymianie prawa jazdy w dniu [...] marca 2013 r. z uwagi na uchybienie wymogom, o których mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. Z dniem 15 sierpnia 2015 r. przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. został zmieniony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) i otrzymał brzmienie: jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisy art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. zostały zmienione ustawą nowelizującą. Zgodnie z tą zmianą art. 52 § 2 p.p.s.a. przewidywał, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 52 § 3 p.p.s.a. stwierdzał, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W dacie wniesienia skargi do WSA obowiązywał zatem przepis art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., który jednak – jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji – nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż zaskarżono czynność z [...] marca 2013 r. W myśl zaś art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. A contrario do aktów i czynności podjętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2017 r. stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed 1 czerwca 2017 r. Ponieważ w niniejszej sprawie zaskarżono czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a dokonaną przed dniem 1 czerwca 2017 r., to zastosowanie mają przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi A.S. była zobowiązana wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o podjęciu czynności. Zaskarżona czynność dokonana została [...] marca 2013 r., a skarżąca dowiedziała się o niej najpóźniej w dniu 25 marca 2013 r. – odbierając nowy dokument poświadczający posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. Natomiast pismo, które w ocenie skarżącej – pomimo tytułu sugerującego inną treść i inne żądanie strony – należało uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż kwestionuje dokonaną czynność, złożono dopiero 30 grudnia 2020 r. Jak zatem wynika ze skargi oraz z akt administracyjnych w ustawowym terminie czternastu dni skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem uchybiła wymogowi z art. 52 § 3 p.p.s.a. Z kolei nawet, gdyby za takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznać pismo skarżącej z 30 grudnia 2020 r. skierowane do SKO w Poznaniu i zatytułowane "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", to – jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji – skargę na czynność Starosty z [...] marca 2013 r. należałoby odrzucić jako wniesioną z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca wniosła skargę do WSA 30 lipca 2021 r., a zatem siedem miesięcy po wniesieniu do SKO w Poznaniu pisma z 30 grudnia 2020 r. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Za całkowicie chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 235 § 1 k.p.a. (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Powołany przepis przewiduje, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Regulacja ta znajduje się w Dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pt. "Skargi i wnioski" , w którym uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast – co najistotniejsze – postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Poznaniu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Z tego powodu NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.