II GSK 1943/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SAB/Po 11/16 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w P. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SAB/Po 11/16 oddalił skargę D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P, w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 18 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) wpłynął wniosek d. Sp. z o. o. w P. (dalej: wnioskodawca, spółka, skarżąca) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Do wniosku załączono załączniki graficzne (201 sztuk) oraz oświadczenie o prowadzeniu na powierzchni wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów ornych produkcji metodami ekologicznymi. W dniu 13 lipca 2015 r. do organu I instancji wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności wraz z 19 załącznikami graficznymi. W dniu 27 lipca 2015 r. do organu I instancji wpłynęły 3 wnioski o wstąpienie przez skarżącą do toczących się postępowań w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego (wnioski o przejęcie w całości zobowiązania rolnośrodowiskowego od: [...] Spółka Jawna, [.....] Spółka Jawna oraz [...] Spółka Jawna) wraz z oświadczeniami o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz 3 umowami przekazania gospodarstwa rolnego. Postępowania administracyjne dotyczące pierwszych 2 z ww. podmiotów przekazujących zobowiązania rolnośrodowiskowe na rzecz spółki D. są prowadzone w Biurze Powiatowym ARiMR w K., a kserokopie akt tych spraw wpłynęły do organu I instancji w dniu 4 lutego 2016 r. Nie jest natomiast prowadzone przez ten organ postępowanie dla producenta [...] Spółka Jawna. W dniu 29 lutego 2016 r. do M.K. reprezentującej spółkę D. wystosowano zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając w trybie art. 35 i 36 k.p.a., jako nowy termin załatwienia sprawy okres do dnia 29 kwietnia 2016 r. W dniu 17 czerwca 2016 r. do M.K. reprezentującej spółkę D. wystosowano kolejne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając w trybie art. 35 i 36 k.p.a., jako nowy termin załatwienia sprawy okres do dnia 30 czerwca 2016 r. W dniu 28 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie pełnomocnika wnioskodawcy M.J> na bezczynność organu. W dniu 1 lipca 2016 r. do producenta wystosowano ponowne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie – wskazując nowy termin do dnia 29 lipca 2016 r. W dniu 19 lipca 2016 r. Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał postanowienie uznające zażalenie spółki za nieuzasadnione. W dniu 26 września 2016 r. do organu I instancji wpłynęła skarga na bezczynność (poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach) oraz na przewlekłość postępowania – poprzez naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. czyli niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania w okresie od 19 maja do 13 czerwca 2016 r. W ocenie strony skarżącej, organ pozostaje w bezczynności od dnia 29 lipca 2016 r., kiedy przekroczono termin do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Organ prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w formie decyzji o przyznaniu płatności. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł wobec tego o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie do 30 września 2016 r., ponadto wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 - krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, jak również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dnia 4 października 2016 r. do producenta wystosowano ponowne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie – nowy termin wyznaczono do dnia 31 października 2016 r. Ponieważ z pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 4 lutego 2016 r. wynikało, że nie jest prowadzone postępowanie dla producenta [..] Spółka Jawna, organ I instancji wystosował do pełnomocnika tego producenta D.K. wezwanie do złożenia wyjaśnień, czy podmiot ten rzeczywiście ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, ani tego, że przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły. Sąd I instancji podkreślił, że Organ I instancji kierował do osób reprezentujących stronę skarżącą zawiadomienia o nie załatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując termin zakończenia postępowania. Organ działał w tym zakresie na podstawie § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w zw. z art. 35 k.p.a. W dacie złożenia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został niewątpliwie przekroczony pierwotny termin załatwienia sprawy, ale organ wyznaczał kolejne terminy do dokonania tej czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, powołując się przy tym zasadnie na skomplikowany charakter sprawy. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przedmiotowe postępowanie ma charakter złożony bowiem sprawa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 jest ściśle powiązana z przejęciem przez stronę skarżącą zobowiązań rolnośrodowiskowych od innych trzech podmiotów tj. [...] Jawna, Spółka [...] Spółka Jawna oraz [...] Spółka Jawna. Sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z lat ubiegłych producentów przekazujących nie zostały do tej pory zakończone decyzjami ostatecznymi, a sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2012 - 2014 rolników - [...] Spółka Jawna, [... Spółka Jawna są prowadzone przez inny organ - Kierownika BP ARiMR w K. W takiej sytuacji, możliwość zakończenia postępowania w kontrolowanej sprawie, poprzez wydanie decyzji przyznającej płatność jest uwarunkowana formalnie skutecznością przejęcia zobowiązań od innych producentów rolnych, co wynika bezpośrednio z przepisu § 2 ust. 1 pkt. 3 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W sytuacji, gdy doszło do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od innego rolnika Organ I instancji jest zobowiązany do zbadania wniosku pod względem formalnym, ale również do przeanalizowania, jaki jest poziom zobowiązania podjętego przez przekazującego i jak się on kształtował w kolejnych latach trwania 5 letniego programu rolnośrodowiskowego. W przypadku braku decyzji ostatecznych w sprawach o przyznanie płatności przekazujących zobowiązanie istnieją obiektywne trudności w ustaleniu poziomu przejmowanego zobowiązania oraz w ustaleniu, czy tego rodzaju zobowiązanie zostało w ogóle podjęte przez podmiot przekazujący. Ponadto na wezwanie Sądu, organ I instancji przedłożył szczegółową analizę zobowiązań rolnośrodowiskowych przejmowanych przez stronę skarżącą od wskazanych podmiotów - [..] Spółka Jawna, [...] Spółka Jawna oraz [...] Spółka Jawna. Organ wyjaśnił, że powyższe sprawy są w toku przed organami I lub II instancji (na skutek wniesionego odwołania). W ramach weryfikacji części wniosków toczą się postępowania wyjaśniające w sprawie tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. WSA podkreślił również, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem mimo oczekiwania na zakończenie powyższych odrębnych postępowań administracyjnych decyzjami ostatecznymi, organ I instancji podejmował w niniejszej sprawie szereg czynności związanych z obsługą wniosków strony skarżącej, składanych w toku przedmiotowego postępowania. Były to wnioski o charakterze dowodowym, rozpatrywane na bieżąco przez organ I instancji w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Czynności tego rodzaju stanowiły wobec tego przeszkodę do całkowitego wstrzymania biegu przedmiotowego postępowania, niezależnie od tego, jakie znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy mają ostateczne zakończenia spraw transferowych prowadzonych przez Biura Powiatowe ARiMR w K. i N. Sąd I instancji wskazał, że to na stronie skarżącej ciążył obowiązek złożenia wniosku pomocowego zgodnego ze stanem faktycznym. Zaś organ jest zobowiązany do szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia, czy w ramach wniosku zgłoszonego do płatności jest realizowany 5 letni plan rolnośrodowiskowy. W tym celu należy zbadać, czy w ramach gospodarstw przejmowanych od innych podmiotów podjęto i zrealizowano odpowiednią część planu rolnośrodowiskowego, gdyż tylko takie okoliczności warunkują możliwość otrzymania płatności na kolejny wskazany we wniosku rok. WSA stwierdził, że w kwestii braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy w okresie od 19 maja do 13 czerwca 2016 r. zarzut strony skarżącej był również niezasadny. Organ wyjaśnił bowiem, że ze względu na dużą ilość wniosków producentów rolnych wniosek strony został przekazany do załatwienia do Biura Powiatowego ARiMR w T. 20 maja 2016 r., a następnie przekazano go powrotnie do Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu 8 czerwca 2016 r. W okresie od 20 maja do 8 czerwca 2016 r. organ nie dysponował wobec tego aktami sprawy i nie mógł ich udostępnić stronie. Spółka zapoznała się z aktami sprawy w dniu 13 czerwca 2016 r. Wobec powyższego w ocenie WSA brak było podstaw faktycznych do twierdzenia, że organ prowadził w powyższym zakresie postępowanie przewlekle. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. Sp. z o.o. w P. wniosła o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. do wydania decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy oraz orzeczenie w zakresie wniosków skargi o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, zaniechanie uwzględnienia skargi i zaniechanie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zaniechanie stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego podstawą był błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do bezczynności organu i przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy zachodziły ku temu przesłanki, 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie skargi w części dotyczącej przewlekłości postępowania jedynie w zakresie zgłoszonego przez skarżącą Spółkę zarzutu przewlekłości postępowania w udostępnianiu akt przez organ, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie był związany zarzutami skargi i zobowiązany był do zbadania czy nie doszło do przewlekłości postępowania w granicach całej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów, nie może też samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów. Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając we wskazanych wyżej granicach - zarzuty postawione Sądowi I instancji trzeba mieć na uwadze, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę D., w której zarzucono bezczynność w zakresie prowadzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015 oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępniania akt przez ten Organ. Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, ani tego, że przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że jest on nieskuteczny. Powołane przez skarżącą przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną, bowiem są to przepisy wynikowe czyli nie można poprzez ich treść zwalczać wyroku Sądu I instancji, jeżeli nie wykaże się wady w niestosowaniu tych norm prawnych jako konsekwencji naruszenia innych przepisów odnoszących się do postępowania, których wadliwe stosowanie doprowadziło do bezczynności czy przewlekłego postępowania przez organ, a których to naruszeń Sąd nie zauważył. Dopiero wyszczególnienie tych naruszeń daje podstawę do powołania art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. jako przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Wobec tego, że strona nie powiązała stosownych przepisów z ww. podstawą, nie sposób było odnieść się merytorycznie do powołanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych przede wszystkim wyjaśnia, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w części dotyczącej przewlekłości postępowania jedynie w zakresie zgłoszonego zarzutu przewlekłości postępowania w udostępnianiu akt przez organ, gdy tymczasem Sąd ten zobowiązany był do zbadania czy nie doszło do przewlekłości postępowania w granicach całej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zarzut ten jest chybiony. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku (strona 4) wskazał, że w sprawie rozstrzygnięcia wymagało czy w dacie wniesienia skargi istniała zarzucona organowi bezczynność/przewlekłość, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając merytorycznie skargę podkreślił, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie było podstaw do twierdzenia bezczynności organu, ani tego, że prowadził on przedmiotowe postępowanie administracyjne w przewlekły sposób (strona 5 uzasadnienia). Wobec takiego stwierdzenia Sądu I instancji trudno jest uznać, że ocenił on zarzut przewlekłości postępowania jedynie w zakresie udostępniania akt przez organ. Sąd I instancji z urzędu, właśnie mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i badając czy zachodziła bezczynność oraz przewlekłość postępowania przez organ, wziął pod uwagę całokształt postępowania administracyjnego oraz wszelkie czynności Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., które miały miejsce w tym toczącym się postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).