II GSK 1992/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 430/21 w sprawie ze skargi M. S. na czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. z dnia [...] lutego [...] r. w przedmiocie dyskwalifikacji z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i pozbawienie możliwości przystąpienia do kolejnego terminu egzaminu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądzić od Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. na rzecz M. S. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. S. na czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie dyskwalifikacji z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i pozbawienia możliwości przystąpienia do kolejnego terminu. Orzekł również o zwrocie skarżącemu uiszczonego od skargi wpisu w kwocie 200 zł. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. S. przystępował do Lekarskiego Egzaminu Końcowego, który odbył się [...] lutego 2021 r. w Krakowie. W trakcie egzaminu u skarżącego ujawniono telefon komórkowy, co poskutkowało jego dyskwalifikacją jako zdającego. Rozstrzygnięcie to podjął Przewodniczący Zespołu Egzaminacyjnego, odnotował ten fakt wraz z uzasadnieniem w protokole egzaminacyjnym, który został podpisany przez wszystkich członków Zespołu. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia było przerwanie egzaminu skarżącemu oraz zakaz przystępowania do egzaminu w kolejnym terminie. M. S. wniósł skargę na opisaną czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego w Ł. zarzucając naruszenie art. 14d ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez jego niewłaściwe zastosowanie i zdyskwalifikowanie skarżącego, w sytuacji w której skarżący nie "korzystał" z urządzenia służącego do kopiowania przekazywania i odbioru informacji, a wyłącznie "posiadał" w toku egzaminu takie urządzenie, co zgodnie z treścią ustawy nie jest niedozwolone i nie stanowi przesłanki dyskwalifikacji egzaminowanego. Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie podlegała kognicji sądów administracyjnych gdyż czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego w Ł. z [...] lutego 2021 r., polegająca na dyskwalifikacji z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i pozbawieniu możliwości przystąpienia do kolejnego terminu egzaminu nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2019 r. poz. 537 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 października 2017 r. w sprawie Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego (Dz. U. 2017r. poz. 1877 ze zm.) prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe zakwestionowanie działania Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność polegającą na dyskwalifikacji z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i pozbawieniu możliwości przystąpienia do kolejnego terminu egzaminu. Zarówno ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, jak i rozporządzenie Ministra Zdrowia z 2 października 2017 r. nie przewidują takiego trybu, jak również kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 14e ust. 4 zdanie 2 ustawy o zawodach lekarza, wynik egzaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest także aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na brak związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą takiego uprawnienia lub obowiązku. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. M. S. skargą kasacyjną (wadliwie określoną, jako zażalenie) zaskarżył postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezgodnym z prawem uznaniu, że czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. nie może zostać uznana za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającą kontroli merytorycznej sądu administracyjnego, wyłącznie w oparciu o dotychczasową praktykę sądów administracyjnych, które jednak nie wypowiadały się do tej pory w zakresie będącym przedmiotem skargi - a w konsekwencji odrzucenie skargi; - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozwinięciu motywów, którymi kierował się Sąd I instancji uznając, że czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. nie może zostać uznana za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającą kontroli merytorycznej sądu administracyjnego, w szczególności nie odniesienie się do argumentacji skarżącego popartej najnowszymi poglądami doktryny, a powołanie się wyłącznie na orzecznictwo wypracowane na bazie odmiennych stanów faktycznych. Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadny okazał się zarzut pomieszczony w tiret pierwszym jej petitum. W pierwszej kolejności odnieść się należy do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, który choć co do swojej treści jest tożsamy z zarzutem pierwszym, to niezasadnie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z treści tych przepisów, sąd obowiązany jest skonstruować uzasadnienie wydanego w sprawie orzeczenia, w przypadku tej sprawy postanowienia, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść motywów objętego skargą kasacyjną postanowienia Sądu I instancji nie wskazuje aby powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. został naruszony. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zwięzłe i klarowne przedstawienie stanu sprawy, zarzuty i stanowisko strony zawarte w skardze, podstawę prawną oraz szerokie i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę M. S. na czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego z dnia [...] lutego 2021 r. Powyższe czyni niezasadnym omawiany zarzut w części, w jakiej dotyczy on naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszego, jak już wskazano, skutecznego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że postanowienie Sądu I instancji oparte było wyłącznie o dotychczasową praktykę sądów administracyjnych, pomijając przy tym najnowsze poglądy doktryny. W swojej istocie, co wynika z treści motywów pomieszczonych w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji, dokonując analizy przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz rozporządzenia w sprawie Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, opierając się przy tym o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2007 i 2009 roku, wywiódł on co do zasady, że skoro wynik egzamin nie stanowi decyzji administracyjnej, to nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej czynność Przewodniczącego Komisji skutkująca dyskwalifikacją zdającego i pozbawiająca go możliwości przystąpienia do egzaminu w kolejnym terminie. Istotnie, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji, nie wziął pod rozwagę stanowiska doktryny wyrażonego na tle regulacji związanych z procedurą przeprowadzania końcowego egzaminu lekarskiego, w tym konsekwencji prawnych dyskwalifikacji zdającego i wprowadzonego ograniczenia do przystąpienia przez zdyskwalifikowanego do kolejnego terminu rzeczonego egzaminu. Na tle powołanego przez Sąd I instancji orzecznictwa sądów administracyjnych, powołany brak uznać należy za istotny, a to z uwagi na okoliczność, że powołane w postanowieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły stanu pranego ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty sprzed nowelizacji tejże ustawy, wprowadzonej 9 października 2015 r. Jak wynika z treści art. 14d ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, podczas zdawania egzaminu zdający nie może korzystać z żadnych pomocy naukowych i dydaktycznych, a także nie może korzystać z urządzeń służących do kopiowania oraz przekazywania i odbioru informacji. Naruszenie tego zakazu lub rozwiązywanie testu niesamodzielnie stanowi podstawę zdyskwalifikowania zdającego, co jest równoważne z uzyskaniem przez niego wyniku negatywnego. Dyskwalifikacji dokonuje przewodniczący Zespołu Egzaminacyjnego, który to fakt wraz ze wskazaniem jej przyczyn odnotowuje w protokole egzaminacyjnym. Fakt zdyskwalifikowania zdającego z lekarskiego egzaminu końcowego skutkuje tym, że nie może on przystąpić do egzaminu w kolejnym najbliższym terminie egzaminu, przypadającym po dniu dyskwalifikacji. Na tle powołanych regulacji, w doktrynie wyrażono pogląd, na który powołała się strona w skardze, że: "Zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 9 października 2015 r. nakazują zweryfikowanie tej argumentacji w odniesieniu do rozstrzygnięć o dyskwalifikacji. Oto bowiem w art. 14d ust. 9 u.z.l. w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 9 października 2015 r. (analogicznie w art. 16s ust. 4g u.z.l. w odniesieniu do PES) określono dodatkowy skutek dyskwalifikacji, obok negatywnego wyniku egzaminu, tj. zakaz przystąpienia do kolejnego LEK albo LDEK w najbliższym terminie egzaminu od dnia dyskwalifikacji. Ten przepis, o charakterze sankcji, sprawia, że wskutek wydania rozstrzygnięcia o dyskwalifikacji (akt z zakresu administracji publicznej) zachodzi bezpośredni związek między działaniem organu administrującego a zakresem uprawnień osoby zdyskwalifikowanej (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2014 r., II OSK 1112/14, CBOSA). Rozstrzygnięcie o dyskwalifikacji nakłada na jego adresata obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do LEK albo LDEK organizowanych w kolejnym najbliższym terminie. Pozostałe cechy rozstrzygnięcia o dyskwalifikacji jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie powinny budzić wątpliwości: zapada ono poza procedurą regulowaną przepisami k.p.a. lub ordynacji podatkowej, ma charakter władczy i jednostronny, skierowane jest do oznaczonego adresata, a podstawą jego wydania są przepisy prawa administracyjnego materialnego. Biorąc pod uwagę, że sankcja z art. 14d ust. 9 u.z.l. uwarunkowana jest wydaniem samego rozstrzygnięcia o dyskwalifikacji, a nie otrzymaniem wyniku negatywnego z egzaminu przez osobę zdyskwalifikowaną, należy stwierdzić, że to właśnie rozstrzygnięcie samoistnie powinno być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie w ramach weryfikacji wyniku negatywnego egzaminu." (w: Kopeć Marcin (red.), Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz Opublikowano: WK 2016). Mając na uwadze powołany wywód doktryny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że koniecznym jest ponowna ocena możliwości wniesienia skargi na czynność Przewodniczącego Komisji Lekarskiego Egzaminu Końcowego stwierdzającą dyskwalifikację z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i pozbawiającą możliwości przystąpienia do kolejnego terminu egzaminu. Koniecznym jest również dokonanie oceny warunków, jakie zdyskwalifikowany zdający egzamin musi spełnić przed wniesieniem skargi do sądu, jako warunku inicjującego kontrolę sądowoadministracyjną aktów i czynności organów administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a.. Zauważyć również należy, że powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 227/21 dotyczył stricte skargi wywiedzionej od ustalonego wyniku Lekarskiego Egzaminu Końcowego - nieuwzględnienia wniosku o ponowną ocenę Lekarskiego Egzaminu Końcowego – wobec czego brak jest podstaw do posiłkowania się wymienionym orzeczenie w zakresie, w jakim uczynił to Sąd I instancji. Reasumując, stwierdzony brak w zakresie poczynionych rozważań Sądu I instancji, w tym przede wszystkim w zakresie wprowadzonego nowelizacją ustawy o zawodach lekarzy i lekarzy dentystów zakazu przystąpienia do kolejnego terminu egzaminu, która to zmiana ustawy wprowadza dodatkowy element z zakresu uprawnień i nakazów nakładanych na zdającego końcowy egzamin lekarski, czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, który mieć będzie na uwadze powyższe wywody i powołane stanowisko doktryny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O kosztach, jak w punkcie 2 postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), na które to koszty składało się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego strony skarżącej reprezentującego ją w obu instancjach oraz uiszczony od skargi kasacyjnej wpis.