II GSK 2030/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 850/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną v.s. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 850/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz O., działając m.in. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zezwolił spółce A. na prowadzenie robót w pasie drogowym drogi gminnej w miejscowościach S. i J. (na działkach nr ew. [...], obręb S. oraz na działkach nr ew. [...], obręb J.) w celu wykonania infrastruktury technicznej – telekomunikacyjnej linii kablowej realizowanej rurociągiem kablowym z zasobnikami zapasu kabla. W pkt 2 rozstrzygnięcia ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 5543 zł. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji spółka podniosła, że organ, rozpatrując kwestię opłaty, powinien uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W ocenie wnioskodawcy, przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 5543 zł za zajęcie pasa drogowego, tj. pkt 2 decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Organ podniósł, że prawo do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez inwestora – Województwo Świętokrzyskie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Ponieważ nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora. Organ wyjaśnił, że rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie znajduje więc zastosowania do przypadków sporu o wykładnię, a jedynie w sytuacji działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka podniosła m.in., że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna czy też realizowana jest ona przez inwestora bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Zdaniem skarżącej, zredagowanie art. 54 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszczone w części dotyczącej ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe regulacje mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w odróżnieniu od "zwykłego" postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było rażące (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie kwestia zastosowania art. 54 ust. 8 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest bezsporna. Treść tego przepisu dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Sąd I instancji podał przykłady orzeczeń na potwierdzenie istnienia takiej rozbieżności. Tym samym opowiedzenie się przez organ za jednym z poglądów, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, natomiast nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 850/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dokonanej przez Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] września 2014 r. w części obejmującej ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, w sytuacji gdy: 1. z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu w celu realizacji tej inwestycji (art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu), 2. z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne, czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna (art. 49 ustawy o wspieraniu) czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a ustawy o wspieraniu), 3. z treści art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza O. z dnia [...] września 2014 r. a następnie wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, nie wystąpiła przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie kwestii tej przesłanki, umożliwi dokonanie właściwej wykładni oraz zastosowania przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w szczególności art. 85 ust. 4, co oznacza możliwość zwolnienia z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, iż istnieją dwie równie oczywiste możliwości rozstrzygnięcia kwestii wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego lub zwolnienia z obowiązku jej ponoszenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, że sporny w tej sprawie art. 54 ust. 8 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej jego interpretacji i dlatego niezastosowanie go w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy z 7 maja 2010 r.) podniesiono natomiast, że przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji (regionalna sieć szerokopasmowa) nie zaś prowadzenie tej inwestycji na podstawie przewidzianej w art. 49 ust. 1 omawianej ustawy decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej sieci. Przepis art. 54 ust. 8 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i powinien mieć zastosowanie również w przypadku realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych. W związku z tym należy przypomnieć, że inwestor telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej – Województwo Świętokrzyskie, prowadził tę inwestycję na podstawie przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 20b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, bez decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, przewidzianej w ustawie z 7 maja 2010 r. Zajęcie pasa drogowego dla potrzeb tej inwestycji nastąpiło na podstawie decyzji zarządcy drogi z [...] września 2014 r. uwzględniającej wniosek wykonawcy robót (przedsiębiorstwa A.) działającego w imieniu inwestora, wydanej w trybie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4 i 11. W tej decyzji określono również opłatę za zajęcie pasa drogowego. Z treści rozdziału 6 (art. 49 do 61) ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zatytułowanego "Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych" wynika, że regionalne sieci szerokopasmowe mogą być realizowane: bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji sieci, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie Prawo budowlane, a więc na zasadach ogólnych (art. 49a) i na zasadach szczególnych, określonych w rozdziale 6 ustawy. Z kolei w ramach wspomnianych zasad szczególnych ustawa przewiduje realizowanie takiej inwestycji przede wszystkim na podstawie decyzji o ustaleniu jej lokalizacji (art. 49 ust. 1). Jednakże uchyla wymaganie decyzji o ustaleniu lokalizacji w przypadku robót budowlanych: 1) polegających na rozbudowie lub przebudowie sieci, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmiany formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, lub 2) niewymagających pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 6). Analiza treści przepisów rozdziału 6 ustawy pozwala zauważyć zróżnicowanie statusu prawnego inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową w zależności od podstawy realizacji – decyzji o ustaleniu lokalizacji (art. 49 ust. 1) lub bez takiej decyzji, na podstawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 20b ustawy Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 6 pkt 1 i 2 omawianej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową w trybie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie dotyczy określone w art. 50 ust. 3 pkt 2 ustawy wymaganie uzgodnienia lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów pasa drogowego. Nie przysługują mu również uprawnienia przewidziane w art. 54 ust. 4 ustawy ani też uprawnienia wynikające z art. 59 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1, 5 i 6, bezpośrednio związane z decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Przywołane przepisy prawne wskazują więc wyraźnie, że uprawnienia inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową zależą od trybu realizacji tej inwestycji (na podstawie przewidzianej tą ustawą decyzji o lokalizacji sieci lub bez takiej decyzji), nie decyduje o tym zaś sam cel zamierzenia inwestycyjnego - realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że powołanie się na realizację takiej inwestycji nie daje dostatecznych podstaw do domagania się uprawnień określonych w rozdziale 6 ustawy, nieprzewidzianych wyraźnie dla inwestora, który nie posiada decyzji o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia spornego przepisu art. 54 ust. 8 ustawy, według którego w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji, nie daje jednoznacznych i niespornych wyników. Zakresu zastosowania zwolnienia od opłat nie można ustalić wyłącznie na podstawie wykładni językowej tego przepisu. Natomiast wykładnia systemowa – usytuowanie ust. 8 wśród przepisów art. 54, które dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej: terminu jej wydania, treści, skutków i natychmiastowej wykonalności, zdaje się uzasadniać tezę, że uprawnienie określone w ust. 8 jest również związane z uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Za tą tezą przemawia również wykładnia celowościowa – uwzględnienie przyjętego w ustawie, wspomnianego wyżej zróżnicowania sytuacji prawnej inwestora sieci stosownie do trybu realizacji tej inwestycji. To zróżnicowanie wydaje się być uzasadnione. Polega bowiem na uprzywilejowaniu inwestycji telekomunikacyjnych o większej wadze i znaczeniu dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (świadczy o tym wymaganie pozwolenia budowlanego) które zarazem podlegają kontroli ze strony organu administracji rządowej (wojewody). W piśmiennictwie z zakresu procedury administracyjnej i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi raczej wątpliwości stanowisko według którego rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzącej wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli w praktyce wykładni i stosowania tego prawa nie jest ono jednoznacznie rozumiane. Należy dodać, że naruszenie prawa, stanowiące podstawę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może również polegać na naruszeniu norm niesformułowanych wprost w przepisach prawnych – określających zasady wykładni prawa, w tym zasadę lex specialis derogat legi generali. Aby jednak naruszenie tej zasady mogło być uznane za oczywiste, nie może budzić wątpliwości, że przepis uznany za szczególny (art. 54 ust. 8 ustawy) niewątpliwie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Przedstawione wywody uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. Sąd ocenił bowiem prawidłowo, że decyzja w zakresie ustalającym opłatę za zajęcie pasa drogowego nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. A zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły być uwzględnione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.