II GSK 2044/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 999/13 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A] Spółki z o.o. w P. 2.050 (dwa tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził w [A] Sp. z o.o. w P. kontrolę obejmującą okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 października 2012 r., której wyniki udokumentowano protokołem nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wskazany organ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych za stwierdzone naruszenia z tytułu: 1. udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, 2. okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 3. nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, 4. naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, 5. nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 6. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 7. skrócenia dziennego czasu odpoczynku, 8. skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, 9. dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty pojazdu. Po rozpoznaniu odwołania ukaranego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 25.000 zł, za następujące naruszenia: 1. udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, 2. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 3. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, 4. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, 5. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 6. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 7. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 8. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku. Organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzona kontrola dotyczyła: 1. zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do ww. ustawy; 2. przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie transportu drogowego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.); 3. zgodności wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102, s. 1), rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370), Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i poz. 1087 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o czasie pracy kierowców (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1155). Odnosząc się do szczegółów sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnie nałożono na stronę karę w wysokości 25.000 zł, limitując jej wysokość na podstawie art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym (łączna wysokość naruszeń wynosiła bowiem 52.000 zł). Organ wskazał na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie naruszenia w postaci dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Jednakże z uwagi na wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie, pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu w okolicznościach sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (pozwalającym na odstąpienie od ukarania i niewszczynanie postępowania). Podkreślono, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowców oraz ich kontroli (odpowiednie polecania, regularne kontrole). Właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych implikuje obowiązek bezwzględnego przestrzegania norm w zakresie prowadzenia pojazdu, odbierania wymaganych przerw lub odpoczynków. Odnosząc się do zarzutu braku podpisu strony na załączniku do protokołu organ stwierdził, iż nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Strona kontrolująca podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń, co stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego. Załącznik do protokołu jest jego integralną częścią, dlatego podpisanie protokołu należy traktować jako zapoznanie się z jego treścią, jak i z treścią załączników. GITD podkreślił, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia w postaci udostępnienia niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, nieokazania wykresówki danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu powodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ze względu na uniemożliwienie prawidłowej analizy aktywności kierowcy i weryfikację jego czasu jazdy, odebrania wymaganych przerw lub odpoczynków. Również naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców realnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Przesądza to o braku podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do twierdzeń strony o istniejącym w przedsiębiorstwie systemie nadzoru i kontroli wskazano, że tak rażące naruszenia czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków przez tak wielu kierowców, w tak rozległym okresie nie mogłoby powstać przy właściwym nadzorze. Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 999/13 oddalił ten środek prawny. Za chybiony WSA uznał zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż na jego podstawie możliwe było jednoznaczne ustalenie zdarzeń podlegających penalizacji. Udokumentowany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż naruszony został przepis art. 10 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Stronie skarżącej zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, poczynając od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie naruszeń opisanych w załączniku do protokołu kontroli, prawidłowo doręczonych, a także zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego z informacją o przysługującym stronie prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia rygory określone w art. 107 § 3 k.p.a., opisując szczegółowo stwierdzone naruszenia z odniesieniem się do właściwych przepisów prawa, a także do składanych przez stronę skarżącą dokumentów i wyjaśnień. WSA nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a., podnoszącego przesłuchanie strony przed przeprowadzeniem innych środków dowodowych. Istotnie w dacie przekazania protokołu wiceprezesowi zarządu skarżącej spółki (16.01.2013r.) został również sporządzony protokół przesłuchania strony (wiceprezesa), pouczonej o treści art. 86 i art. 83 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 233 Kodeksu karnego. Protokół ten został następnie podpisany przez wiceprezesa zarządu "jako zgodny z wyjaśnieniami" po jego osobistym odczytaniu. Z treści wskazanego protokołu wynika, iż skarżący prowadzi działalność od 2008 r., a osobą zarządzającą jest S. Z. Firma wykonuje tylko przewozy na liniach regularnych Polska-Anglia, Polska-Francja, Polska-Hiszpania (linie te mają rozkłady jazdy). Nadto zawiera on informacje odnośnie do liczby kierowców na danych trasach, pozostawianiu autobusów w Słubicach i Opolu przy hotelach oraz wykonywaniu napraw w firmie [...] Sp. z o.o. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzone tym protokołem wyjaśnienia S. Z. nie stanowią stanowiska Spółki co do opisanych w załączniku do protokołu kontroli nr [...] naruszeń (dla jego przedstawienia, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 15.01.2013 r., przewidziano termin 7 dni od daty doręczenia i z tego prawa Spółka skorzystała). Tym samym wywody skargi, jakoby zaskoczony biegiem sytuacji przedstawiciel Zarządu bez spokojnej weryfikacji ustaleń kontrolującego, nie mógł rzetelnie przedstawić stanowiska Spółki co do stwierdzonych w protokole naruszeń, nie są słuszne Zaniedbanie organu co do określonej w tym przepisie kolejności prowadzenia dowodów, w okolicznościach wyżej opisanych, nie daje się sklasyfikować jako naruszenie przepisu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA stwierdzone podczas kontroli w dniach od 20 grudnia 2012 r. do dnia 15 stycznia 2013 r. naruszenia zostały prawidłowo sklasyfikowane, również prawidłowo została określona podstawa prawna nałożonych kar i ich wysokość (sumaryczna jak i końcowa, po zastosowaniu limitu wysokości łącznej kary). Odnosząc się szczegółowo do art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym WSA wyjaśnił, iż użyte w tym przepisie zwroty "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują niewątpliwie, choć pośrednio - do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. W powołanym przepisie chodzi więc o takie okoliczności i zdarzenia, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności przy organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Okoliczności objęte hipotezą tego przepisu powinien wykazać podmiot wykonujący transport drogowy. Podmiot prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego (przedsiębiorca) ma możliwość i obowiązek przyjmowania optymalnych rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią przestrzeganie przez osoby kierujące pojazdem przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących czasu pracy kierowców. Wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków kiedy możliwe jest sprawowanie tylko bezpośredniej kontroli nad kierowcą (takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie wypaczałoby jego sens). Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji odzwierciedlającej czas pracy kierowcy i stosowanie, w razie stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Zdaniem WSA, argument skarżącej jakoby organ odwoławczy nie zauważył, że zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie jest zależne od wielokrotności naruszenia, nie jest wystarczający dla uznania zasadności skargi, zwłaszcza, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołana została treść przepisu aktualnie obowiązującego i rozważona możliwość jego zastosowania. Sytuacje powtarzające się, a więc występujące np. braki wykresówek dotyczące kilkunastu dni w odniesieniu do dwóch kierowców (R. D., K. S.), jak też braki danych z karty (A. R., H. S.) niewątpliwie nie stanowią wyjątkowych okoliczności uzasadniających zastosowanie wspomnianego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Wskazał, iż kierujący muszą stosować wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie przyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, to okresy wymienione poniżej w ust. 3 tiret drugie lit. b), c) i d) są nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. Przepis ten nie upoważnia więc kierowcy do nierejstrowania odpoczynku, gdy następuje on w trasie, w okresie między przejęciem pojazdu a jego oddaniem, jak chce wywodzić skarżąca. Trzeba podkreślić, że wykresówki są przypisane do kierowcy a nie do pojazdu. Okazanie podczas kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - w odniesieniu do kierowców A. R., K. B., K. S., R. K. i W. Z., w dniach i godzinach szczegółowo opisanych w protokole kontroli, jak i uzasadnianiu zaskarżonej decyzji - zostało obwarowane sankcją przewidzianą w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie przedstawiła okoliczności (dowodów) dających podstawy, by odmówić wiarygodności informacjom zawartym w urządzeniu rejestrującym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła ukarana spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu WSA w Rzeszowie zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w wydanym wyroku nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, co w konsekwencji spowodowało błędne zastosowanie lp. 6.3.8 i 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w wydanym uzasadnieniu do wyroków powołanych przez skarżącą odnośnie do nałożenia kary za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 co w konsekwencji spowodowało błędne zastosowanie lp. 6.3.8 i 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; 4. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że przepis ten zobowiązuje skarżącą do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, co spowodowało błędne zastosowanie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż Sąd pierwszej instancji powielił błędną interpretacji przepisów prawa, tj. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do naruszenia polegającego na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy oraz naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Z przepisu art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 jasno wynika, iż kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy do zapisu swojej aktywności jedynie w okresie od przejęcia pojazdu do zakończenia dziennego okresu pracy. Jeżeli w tym czasie doszłoby do niemożności rejestrowania aktywności kierowcy za pomocą tachografu kierowca zobowiązany jest wówczas okresy wymienione w ust. 3 tiret drugie, lit. b)-d), nanieść na wykresówkę lub kartę kierowcy ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. To samo tyczy się zapisów aktywności za pomocą tachografów cyfrowych na kartach kierowców. Przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 nie przewiduje rejestracji odpoczynków dziennych po zakończonej pracy kierowcy. Tym bardziej, że potwierdzenie jego czasu wolnego w zarzucanych okresach jest odzwierciedlone np. w ewidencji czasu pracy kierowcy. Postępowanie kierowców: A. R., K. B., K. S., R. K., i W. Z. dotyczące rejestrowania czasu pracy, jako kierowcy, było zgodne z dyspozycją art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85. Przepis ten wymaga od kierowców nanoszenia wszystkich okresów swojej aktywności ale wyłącznie w ramach dziennego okresu swojej pracy. Powyższą interpretację przepisów potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (aktualnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) z dnia 9 czerwca 1994 r., sygn. akt C-394/92, z którego wynika, że dzienny czas pracy kierowcy w rozumieniu art. 15 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 wymagany do rejestracji przez kierowców na wykresówkach, obejmuje czas jazdy, czas, w którym wykonywane są pozostałe czynności robocze, czas gotowości, przerwy w pracy, jak również dzienną przerwę, nie przekraczającą jednorazowo 1 godziny, jeśli kierowca wykorzystuje ją w dwóch lub trzech odcinkach, w okresie pomiędzy godziną rozpoczęcia i godziną zakończenia dziennego czasu pracy. Dzienny czas pracy podlegający obowiązkowi rejestracji przez urządzenia rejestrujące, zaczyna się więc w momencie, gdy kierowca uruchomi tachograf (włoży do niego wykresówkę, w celu rejestracji pierwszej jazdy wykonanej w danym dniu) po zakończeniu tygodniowego lub dobowego odpoczynku. Dzienny czas pracy kończy się natomiast wraz z rozpoczęciem odbioru wymaganego odpoczynku, który nie musi być już wg. ww. orzeczenia jak również wytycznych Komisji Europejskiej rejestrowany na wykresówce lub karcie kierowcy przeznaczonej do tachografu cyfrowego. W zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie nie odniósł się do zarzutów skarżącej w stosunku do nałożenia kary przez GITD za nieokazanie podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 dotyczy sposobu rejestracji czasu pracy kierowców. Przepis ten nie reguluje przechowywania i okazywania do kontroli w przedsiębiorstwie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. NSA w kilku orzeczeniach m.in. w wyroku z 17 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 759/08 stwierdził, że przewoźnicy nie muszą przechowywać zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowcę. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd dokonał analizy przepisów art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Wskazał, że żaden z tych przepisów nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku przechowywania zaświadczeń. W art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 uregulowano bowiem wyłącznie obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków, jeśli zostały sporządzone. Dokumenty te powinny być przechowywane w porządku chronologicznym i w czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu. Muszą też być okazywane lub doręczane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis ten nie odnosi się jednak do zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Ponadto sąd wskazał, że art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, który reguluje kwestię wystawiania zaświadczeń dokumentujących nieprowadzenie pojazdu, należy odnosić wyłącznie do kontroli drogowej. Przepis ten nakazuje posiadanie przez kierowców w czasie kontroli drogowej dokumentacji czasu pracy, na którą składają się wykresówki oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu. Zgodnie z punktem 4 preambuły do decyzji z dnia 14 grudnia 2009 r. zmieniającej decyzję 2007/203/WE w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie, formularz zaświadczenia powinien być stosowany wyłącznie wówczas, jeśli na podstawie zapisów z tachografu, z obiektywnych przyczyn technicznych, nie jest możliwe wykazanie, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 są przestrzegane. W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego co robili kierowcy, gdyż w trakcie postępowania skarżący przedstawił m.in. faktury potwierdzające odbieranie przez kierowców odpoczynków w hotelu. Do dowodów tych, znajdujących się w aktach sprawy sąd administracyjny nie odniósł się. W sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji, orzekając w ramach braku związania zarzutami skargi, zupełnie pomija i nie ustosunkowuje się do konkretnie wyeksponowanych i uzasadnionych podstaw zaskarżenia, nawet jeśli zarzuty te podniesione zostały na etapie złożonej skargi to w istocie stanowią ograniczenie kontroli działalności administracji. Skoro skarżąca spółka przedstawiła konkretne zarzuty przeciw zaskarżonej decyzji, to Sąd pierwszej instancji (nawet wówczas, gdy orzeka wyłącznie w ramach klauzuli niezwiązania podstawami skargi) winien również ustosunkować się do zarzutów powołanych przez skarżącą, dokonać ich oceny, a więc pełnej kontroli działalności administracji publicznej. Ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że skarga podlega oddaleniu bowiem podniesione przez skarżącą zarzuty nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy narusza nie tylko powołany przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., ale również stanowi naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy, gdyż uzasadnienie takie jest w istocie niepełne i nie pozwala na jego instancyjną kontrolę. Wydanie przez sąd pierwszej instancji orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania spowodowało w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 2 i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85. Skutek ten był również następstwem niewłaściwej wykładni przepisów prawa dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Rzeszowie. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż środek ten zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury sądowej. Niemniej jednak sformułowanie zarzutów procesowych przemawia za tym, iż swoje źródło mają one w błędnej - w ocenie strony skarżącej - wykładni art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85. Uzasadnione w związku z tym jest łączne zbadanie zarzutów procesowych z zarzutem nr 3 kwestionującym prawidłowość wykładni wskazanego przepisu rozporządzenia wspólnotowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, przywołując art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, iż kierowca nie może nie rejestrować odpoczynku, gdy następuje on w trasie, w okresie między przejęciem pojazdu a jego oddaniem. Jako, że wykresówki są przypisane do kierowcy a nie do pojazdu, powinno się na nich wykazywać wszelkie zdarzenia, mające wpływ na ocenę prawidłowości wywiązania się z obowiązków związanych z prowadzeniem pojazdów. Nie tego jednak dotyczyły zarzuty skargi. Strona wskazywała w nich na wadliwe rozumienie przez organy kwestii czasu pracy kierowców powiązanej z obowiązkami rejestrowania przebiegu tego czasu na wykresówkach. W istocie kwestionowane było żądanie wykazywania (na wykresówce) dziennych okresów wypoczynku, w sytuacji zakończenia już przez kierowcę pracy w danym dniu. Strona skarżąca nie kontestowała obowiązku wykazywania wypoczynku trwającego w trakcie pracy. Niewątpliwie zasadne jest twierdzenie, iż wykresówka związana jest z kierowcą. Niemniej jednak rejestruje się na niej czynności jedynie w okresie od przejęcia pojazdu do zakończenia dziennego okresu pracy. Zdaniem strony, przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 nie przewiduje obowiązku rejestracji odpoczynków dziennych po zakończonej już przez kierowcę pracy. Dodatkowo - jak podkreśliła strona skarżąca - potwierdzenie czasu wolnego kierowców w zarzucanych przez organy okresach (zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji), znajduje odzwierciedlenie w ewidencji czasu pracy i innych dowodach np. oświadczeniach kierownika hotelu o pobycie w nim kierowców strony skarżącej kasacyjnie w dniach podnoszonych przez organy jako dni, w których doszło do naruszeń. WSA w Rzeszowie nie odniósł się do tej części twierdzeń strony, dokonując niepełnej interpretacji art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut materialny nr 3 skargi kasacyjnej odczytywany w powiązaniu z procesowym zarzutem nr 2. W niniejszej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 jest więc skuteczne dlatego, że sąd dokonując wykładni i subsumcji normy prawnej wywiedzionej z tego ostatniego przepisu, nie odniósł się do jej rozumienia wynikającego - na tle ustalonego stanu faktycznego - z twierdzeń strony o braku obowiązku rejestracji na wykresówce odpoczynków dziennych następujących już po zakończeniu dziennego okresu pracy. Przedwczesne jest na tym etapie sprawy rozstrzyganie w kwestii zasadności zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 Rady (EWG) 3821/85 (oznaczony nr 4). Jego skuteczność zależy bowiem od przesądzenia, czy zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia unijnego okresy wypoczynku po zakończeniu pracy powinny zostać uwidocznione na wykresówce przez kierowcę. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, nie przesądzając zasadności twierdzeń strony skarżącej co do rozumienia art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, iż konieczne było uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia pełnej wykładni wskazanego przepisu wymaga bowiem oceny na poziomie Sądu pierwszej instancji, bowiem skontrolowany wyrok rzeczywiście nie zawiera stosownego odniesienia się do obowiązków kierowców względem wykresówek już po zakończeniu pracy. Rozstrzygnięcie jej w postępowaniu kasacyjnym mogłoby natomiast stanowić ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.