II GSK 2055/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 489/14 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 489/14 oddalił skargę E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] października 2011 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz orzekł o wynagrodzeniu pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. przyznał S. N. wnioskowane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. w łącznej wysokości 10 257,83 zł. Decyzję odebrała [...] listopada 2008 r. E. N., żona wnioskodawcy, a płatności zostały przekazane [...] grudnia 2008 r. na rachunek bankowy wskazany przez S. N. we wniosku. W dniu [...] lutego 2009 r. do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu S. N., z którego wynika, że zgon wnioskodawcy nastąpił [...] maja 2008 r. W dniu [...].12.2010 r. E. N. złożyła organowi oświadczenie, że płatności przyznane mężowi pobrała ze wspólnego rachunku bankowego. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes Agencji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalającą E. N. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 r., uzyskanych przez S. N. na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. w wysokości 10 257,83 zł wraz z odsetkami. Prezes Agencji stwierdził, że w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu płatności S. N. nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, to nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że środki pieniężne przekazane na rachunek bankowy wskazany przez zmarłego i pobrane przez jego żonę, E. N., należało uznać za pobrane nienależnie, jako wypłacone bez podstawy prawnej. W konsekwencji E. N. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 2472/11 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. bowiem jak stwierdził, sprawa zwrotu środków wypłaconych przez Agencję i pobranych przez żonę wnioskodawcy ze wspólnego konta jest sprawą cywilną, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Powyższy wyrok został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) na skutek skargi kasacyjnej organu i uchylony wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1415/12, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie NSA, w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego, natomiast, gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy. Powyższe nie oznacza, że takie władcze rozstrzygnięcie organu musiało formalnie odnosić się do podmiotu, wobec którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności. W art. 29 ust. 1 ustawy mowa jest o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. Ustawodawca nie precyzuje, że chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego adresowana była decyzja o przyznaniu płatności, lecz ogranicza się jedynie do operowania pojęciem "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości". NSA przyjął więc, że brak jest podstaw, aby za trafny uznać pogląd Sądu, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie postępowanie o przyznanie płatności. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd uznał się związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA we wskazanym wyżej wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym zostało przesądzone, że kwestia ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy do materii regulowanej prawem administracyjnym i podlega rozstrzygnięciu decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2011 r. jest poprawna formalnie, jak również zasadna merytorycznie. Sąd przypomniał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. zostały przyznanie mężowi skarżącej – S. N. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazane na wskazany przez niego rachunek bankowy w dniu [...] grudnia 2008 r. Tymczasem S. N. zmarł [...] maja 2008 r., czyli nie tylko przed przekazaniem płatności na jego konto, ale także przed wydaniem decyzji, na mocy której płatności zostały mu przyznane. W ocenie Sądu oznacza to, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie weszła do obrotu prawnego i jako taka nie mogła wywołać skutków prawnych, co z kolei oznacza, że płatności przekazano bez podstawy prawnej. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność zwrotu środków przez osobę, która je pozyskała nie będąc adresatem decyzji. Sąd podkreślił, że po śmierci męża skarżąca mogła ubiegać się o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 r. jako współposiadacz, a zarazem współspadkobierca gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności przez męża, co wynikało z ówcześnie obowiązujących art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach, stosownie do treści których w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który: 1/ objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności, 2/ spełnia warunki do przyznania płatności, 3/ wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wiosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem, o jakim mowa w pkt 3, na co słusznie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że brak wystąpienia z takim wnioskiem skutkował tym, że organ nie mógł wydać decyzji o przyznaniu płatności skarżącej, o które wystąpił jej mąż. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 22 ustawy o płatnościach jest – zdaniem Sądu – zgodna z poglądami judykatury, np. z wyrokiem NSA z dnia 17 listopada 2009 r. o sygn. akt II GSK 204/09 (CBOSA), gdzie sąd kasacyjny wyjaśnił, że po śmierci rolnika składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak jego inicjatywy, co do zasady, będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby taki skutek nie wystąpił wystarczy, aby spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Sąd podkreślił, że wyrazem respektowania tego stanowiska jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2008 r. S. N. Odnosząc się na koniec do zarzutów skargi, WSA stwierdził, że podniesione w skardze kwestie, takie jak zużycie płatności na gospodarstwo i stan zdrowia strony, są prawnie obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto WSA wskazał, że organ trafnie wyjaśnił z jakich przyczyn płatność przekazana na rachunek bankowy męża skarżącej nie uległa przedawnieniu oraz dlaczego nie wystąpiły wobec niej przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków. Skargą kasacyjną E. N. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2011 r., pomimo tego, że decyzja ta została wydana w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo tego, że decyzja pozbawiona jest podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawnych o charakterze materialnym; 2. prawa materialnego: – art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) oraz wdrażania zasady współzależności (...) [Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243; dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004] w zw. z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 486] poprzez niewłaściwe przyjęcie, że stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy; – art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) do art. 29 ustawy o ARiMR dodano ust. 1a, stanowiący, że przepis ust 1. stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Ustawa zmieniająca weszła w życie dnia 2 kwietnia 2014 r. Przepis art. 29 ustawy o ARiMR w brzmieniu sprzed nowelizacji nie wskazywał wyraźnie kręgu podmiotów, do których mogła być skierowana decyzja o obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. W wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. NSA przyjął, że brak było podstaw, aby uznać za trafny pogląd, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie postępowanie o przyznanie płatności. Jednakże, wbrew stanowisku sądu kasacyjnego, w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy o ARiMR wyjaśniono, że brak jest przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na obowiązek zwrotu płatności przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika z tego, że decyzja kontrolowana przez WSA w tej sprawie objęła swoim zakresem sferę nienormowaną przez prawo administracyjne, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, bowiem sprawa o zwrot nienależnie pobranych płatności przez żonę zmarłego rolnika jest sprawą cywilną. Rozbieżne stanowiska judykatury w tym zakresie są niezrozumiałe dla obywatela oraz podważają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z wymienionych względów wyrok WSA powinien zostać uchylony. Prezes Agencji nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sąd Administracyjnym w dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Z postawionych zarzutów kasacyjnych wynika, że zdaniem składającej skargę kasacyjną, organ, domagając się od skarżącej zwrotu wypłaconych środków pomocowych, działał bez podstawy prawnej, a sprawa o zwrot nienależnie pobranych płatności winna była zostać rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego. Sąd I instancji, uznając za prawidłowe w tych warunkach zastosowanie wobec skarżącej art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nie stwierdzając nieważności decyzji, naruszył prawo w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Należy przypomnieć przede wszystkim, że Sąd I instancji orzekał w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. W stwierdzonych okolicznościach sprawy, sąd kasacyjny przesądził, że sprawa o zwrot nienależnie pobranych kwot pomocy, wypłaconych w wyniku przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji administracyjnej, a nie w wyniku zawartej umowy cywilnoprawnej, winna była zostać rozstrzygnięta w trybie administracyjnym w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Sąd I instancji, stosując się, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., do wykładni prawa dokonanej w powołanym wyroku, nie naruszył prawa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Ocena Sądu, że z uwagi na fakt wydania decyzji o przyznaniu płatności po dacie śmierci męża skarżącej (wnioskodawcy), decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i spowodowała, że przyznanie pomocy pozbawione było podstawy prawnej, jest prawidłowa. Nie można również zarzucić błędu rozumowaniu Sądu, który stwierdził, że po śmierci wnioskującego o płatność męża skarżącej inicjatywa wstąpienia w jego miejsce do postępowania o płatności, na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, leżała wyłącznie po stronie skarżącej, z czego nie skorzystała. Analiza zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy dokonana z perspektywy postawionych zarzutów kasacyjnych pokazuje, że kwota płatności bezpośrednich została przyznana bezpodstawnie i jako pobrana nienależnie podlegała obowiązkowi zwrotu stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że wskazany przepis nie miał zastosowania w odniesieniu do skarżącej z racji braku podstawy prawnej żądania tej kwoty od skarżącej na drodze administracyjnej. Jak wynika z wyroku NSA, którym związany był Sąd I instancji i którym również związany jest sąd kasacyjny rozpoznający sprawę, w stwierdzonych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego, prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie byłą wnioskodawcą było dopuszczalne (str. 13 uzasadnienia wyroku akapit drugi). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 w stanie prawnym właściwym dla podejmowanych rozstrzygnięć, Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy UE lub finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowiący dyspozycję dla wskazanego organu dochodzenia zwrotu środków pobranych nienależnie lub nadmiernie w powiązaniu z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowił wystarczającą podstawę do żądania zwrotu od tego rolnika, który płatności nienależnie pobrał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że przepis art. 29 uzupełniony został o przepis ust. 1a (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Dz. U. z 2014 r., poz. 341) nie zmienia dokonanej przez WSA oceny zasadności żądania zwrotu przyznanej płatności. Dodany przepis rozwiał wątpliwości co do możliwości żądania zwrotu przyznanych środków od wszystkich podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Skarżąca była również rolnikiem, osobą prowadzącą wraz z mężem jedno gospodarstwo rolne w oparciu o jeden, przyznany jej mężowi numer identyfikacyjny. Dobrodziejstwo płatności przyznawanych dla podmiotu zarejestrowanego w krajowym systemie ewidencji producentów w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ujawnionego w tej ewidencji dotyczyło obojga małżonków prowadzących to gospodarstwo. Wykładnia celowościowa art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nakazuje przyjąć, że stwierdzenie nienależnego pobrania płatności zobowiązywało organ do wszczęcia postępowania o ich zwrot, co znajdowało i znajduje zastosowanie również do małżonka nieżyjącego już zewidencjonowanego rolnika, który jako współposiadacz gospodarstwa rolnego korzystał z płatności na równi ze współmałżonkiem. W przywołanym wyżej wyroku NSA, wydanym w sprawie, sąd kasacyjny zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt. P 40/12), w którym Trybunał podkreślił, że małżonkowie współposiadacze gospodarstwa rolnego korzystają z płatności wspólnie na równych prawach, a przypisanie jednemu z nich numeru ewidencyjnego jest kwestią techniczną. Zatem skoro małżonkowie wspólnie korzystali z płatności, mimo że tylko jeden z nich uczestniczył w postępowaniu o przyznanie tych płatności, to w sytuacji gdy wnioskujący o płatność małżonek zmarł, a nienależne pobranie płatności nie podlega kwestii, płatności te muszą zostać zwrócone, w trybie określonym art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przez drugiego małżonka. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadził postępowanie administracyjne o przyznanie płatności obszarowych w sprawie z wniosku męża skarżącej E. N. (wniosek o płatności na 2008 r. złożył w marcu 2008 r.), w wyniku którego nastąpiło przyznanie i przekazanie przyznanych środków na wskazane przez wnioskodawcę konto bankowe prowadzone wspólnie z E. N. Nie jest sporne, że decyzja o przyznaniu środków i ich przekazanie nastąpiło kilka miesięcy po śmierci wnioskodawcy ([...] maja 2008 r.) oraz że przyznane środki pobrała skarżąca, nie czyniąc żadnych kroków, aby płatność została jej przyznana w miejsce zmarłego małżonka, do czego miała prawo pod warunkiem spełnienia rygorów określonych przepisami (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Ostatecznie więc w żadnym razie nie można zgodzić się ze sformułowanymi w pkt 1 i 2 zarzutami skargi kasacyjnej, że decyzja podjęta została bez podstawy prawnej i tym samym rażąco naruszała prawo, a Sąd działał wadliwie, nie stwierdzając jej nieważności oraz uznając, iż art. 73 cyt. rozporządzenia miał zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.