II GSK 2056/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 997/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 997/18, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółka pismem z [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. R. w W. w rejonie ul. G. [...] (dz. nr [...] z obrębu [...]) w celu zlokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, tj. 4 lamp halogenowych umocowanych na elewacji budynku biurowo-usługowego przy ul. G. [...]. W piśmie z [...] maja 2016 r. strona skarżąca określiła okres zajęcia pasa drogowego (15 lat) oraz nadesłała szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsc lokalizacji lamp. W piśmie z [...] 8 sierpnia 2016 r. strona skarżąca, wobec niepodjęcia w sprawie czynności w postępowaniu dowodowym mających na celu wyznaczenie przestrzennych granic pasa, wniosła o przeprowadzenie dowodów z wizji lokalnej, opinii geodety oraz opinii specjalisty z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa drogowego, z ewentualnym uwzględnieniem skrajni pasa drogowego i skrajni chodnika oraz czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodować zajęcie pasa drogowego. Ponadto w powołanym piśmie wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji ewidencyjnej drogi, ewidencji znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia, czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodowało zajęcie pasa drogowego, jak również dowodu z opinii mgr. inż. Waldemara Stańca w przedmiocie zakresu górnej granicy przestrzeni pasa drogowego na okoliczność tego, że lampy będą znajdować się w tej przestrzeni. W konkluzji tego pisma, kwestionując działania organu w sprawie (w szczególności użyte mapy) podniosła, że "czynność dotychczas dokonana w sprawie nie pozwala ustalić granic przestrzennych pasa drogowego /.../, a co za tym idzie rozstrzygnąć, czy w przypadku wnioskodawcy w ogóle zachodzi potrzeba wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego". W przypadku braku ustaleń odmiennych od wynikających z ww. opinii, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone bowiem obecność lamp we wskazanym miejscu nie będzie wiązała się z zajęciem pasa drogowego. Decyzją z [...] września 2016 r. organ I instancji uwzględnił wniosek. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej SKO, decyzją z [...] grudnia 2016 r., działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ww. decyzję z [...] września 2016 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO organ I instancji, wobec wątpliwości co do charakteru ww. podania/wniosku z [...] kwietnia 2016 r, uzupełnionego pismami z [...] maja 2016 r. oraz z [...] sierpnia 2016 r., powinien wyjaśnić jednoznacznie charakter wniosku strony skarżącej. Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącej, w przypadku niejasnego sformułowania wniosku, stanowi naruszenia zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie, która wynika z art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. Decyzją z [...] lipca 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 39 ust.3 i ust. 3a u.d.p. ponownie zezwolił skarżącej spółce na lokalizację w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. R. w rejonie ul. G. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) 4 sztuk lamp halogenowych służących do podświetlenia elewacji budynku, o powierzchni zajęcia 0,04 m2 (1 sztuka) i 0,06 m2 (3 sztuki), według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. Decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że jeżeli części budynku przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane są w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. zajmują one pas drogowy i na takie zajęcie wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Planowane lampy mają być umieszczone na wysokości nie przekraczającej wysokości istniejącego oświetlenia drogi, a zatem w tym zakresie wchodzą w skład przestrzenny pasa drogowego, zatem ich umieszczenie wymagało uzyskania stosownego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu tej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu wyrażającego się w zezwoleniu stronie na lokalizację w ww. pasie drogowym spornych lamp halogenowych służących do podświetlenia budynku, zgodnie zresztą z wnioskiem strony inicjującej postępowanie administracyjne przed organem w tym względzie. WSA podzielił ustalenie organu, że sporne urządzenia (ww. lampy halogenowe) zaplanowane zostały w prawidłowo ustalonych przez organ granicach ww. pasa drogowego, zatem skarżąca bezzasadnie stawia organowi zarzut wydania ww. decyzji lokalizacyjnej na te urządzenia, zamiast umorzenia postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości. Skarżąca opiera przy tym swoje stanowisko w szczególności na fakcie planowanego umieszczenia spornych urządzeń poza górną granicą skrajni pasa wynikającą z ww. opinii mgr. inż. Waldemara Stańca. Sąd wskazał, że w świetle ww. art. 4 ust.1 u.d.p. pas drogowy został zdefiniowany jako przestrzeń trójwymiarowa, w której zlokalizowane są obiekty i urządzenia drogowe, a więc szerzej niż skrajnia drogi. Oznacza to, że skrajnia drogi nie może być utożsamiana wprost z pasem drogowym, zatem zasadniczo mamy niejednokrotnie do czynienia z sytuacją, w której obiekt/urządzenie zlokalizowane jest poza skrajnią drogi, jednak wchodzi – jak w tej sprawie – w przestrzeń pasa drogowego, w podanym wyżej rozumieniu tej przestrzeni. O tym bowiem, jak głęboko i wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, decyduje funkcja jaką pas ten spełnia w danych okolicznościach stanu faktycznego drogi. Ustawa określa granice pasa drogowego w poziomie, natomiast nie określa go w pionie. Jednak ze względu na bezpośrednie oddziaływanie urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego i ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, umieszczanie ich nad pasem powyżej skrajni drogi traktowane jest jak umieszczanie urządzeń w pasie drogowym, a więc za zezwoleniem i po uiszczeniu opłaty. W ocenie Sądu zebrane materiały potwierdzają tym samym kolizję planowanych urządzeń z granicą pasa w przestrzeni poziomej, jak i pionowej, bez potrzeby innego dowodzenia. Nie jest sporna konstrukcja tych lamp, ani sposób mocowania na budynku. W tej sytuacji zarzucany przez skarżącą brak wizji lokalnej terenu na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa, jak i brak uwzględnienia pozostałych wnioskowanych przez stronę ww. dowodów w tym zakresie, nie miał istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, skoro spór w sprawie sprowadzał się nie do wymiarów i przebiegu granic pasa drogowego względem budynku strony, tylko do interpretacji - w uwarunkowaniach bezspornego stanu faktycznego sprawy - granicy pionowej pasa w odniesieniu do jej wysokości (górnej granicy pasa), której potwierdzenie nie mogło być udziałem tych dowodów, gdyż granica ta wynika z funkcji pasa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej wyrażające się w uznaniu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") - tak jak Prezydent m. st. Warszawy (dalej: "Organ I instancji") nie naruszyły art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., a co za tym idzie przeprowadzono postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i wszechstronny, podczas gdy: (i) Skarżący - wbrew temu co wskazano w uzasadnieniu Wyroku - kwestionował ustalenia organów administracyjnych w zakresie określenia górnej granicy pasa drogowego, w szczególności podnosząc, iż w postępowaniu administracyjnym zaniechano ustalenia górnej granicy pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. R. w rejonie ul. G. [...] (dz. nr [...] z obrębu [...]) (dalej: "Droga"), (ii) bezpodstawnie uznano za nieprzydatną do wyznaczenia górnej granicy pasa drogowego Drogi, opinię sporządzoną przez mgr. inż. W. S. w dniu [...] listopada 2015 roku (dalej: "Opinia"), z której jasno wynika, że 4 halogenowe lampy (dalej również: "Lampy") nie będą znajdowały się w granicach pasa drogowego Drogi i stwierdzono, że Lampy będą znajdowały się w granicach pasa drogowego Drogi, choć w aktach sprawy brak było dowodów przeciwnych do Opinii, (iii) organy administracyjne nie przeprowadziły jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, iż Lampy będą znajdować się w granicach pasa drogowego Drogi, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA skonstatował, że stan faktyczny sprawy był sporny I że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, to doszedłby do wniosku, że skarga Skarżącego winna zostać uwzględniona, bowiem SKO błędnie utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli wyrażające się w uznaniu, iż SKO nie naruszyło art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 6 k.p.a., podczas gdy w przypadku uznania, że Opinia jest nieprzydatna do określenia górnej granicy pasa drogowego Drogi lub też wynikają z niej wnioski przeciwne do tych, które prezentuje Skarżący, organy administracyjne winny na zasadzie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. uwzględnić wnioski dowodowe Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nieuwzględnienia skargi Skarżącego i uznania poglądu SKO o prawidłowości postępowania dowodowego za trafny; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. - poprzez błędną, zawężającą wykładnię przejawiającą się w uznaniu przez WSA, że skrajna drogi i skrajnia chodnika w rozumieniu § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) (dalej: "Rozporządzenie"), nie mają bezpośredniego związku z wyznaczeniem pionowych granic pasa drogowego, podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skrajnia drogi i skrajnia chodnika winna mieć znaczenie przy ustalaniu górnej granicy pasa drogowego. Gdyby zatem WSA w prawidłowy sposób zinterpretował normy prawa materialnego i uwzględnił okoliczność, że górna granica pasa drogowego winna zostać wyznaczona m.in. z uwzględnieniem skrajni drogi i skrajni chodnika, doszedłby do wniosku, że Lampy nie będą znajdować się w pasie drogowym Drogi. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważy co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione i nietrafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawy nie zaistniała. W ramach podstawy z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. skarżący podniósł szereg zarzutów procesowych, które nie potwierdziły się w takim stopniu, że ewentualne naruszenia przepisów postępowania przez Organ mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim całkowicie gołosłowne są zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw z art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów art. 6,7,15, 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, 138 § 1 pkt.1 k.p.a., gdyż ustalony przez Organ stan faktyczny na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie powinien być kwestionowany, albowiem sam skarżący wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie lamp oświetlających w pasie drogowym, a zakwestionował ostatecznie tylko przyjętą wysokość - górną granicę pasa drogowego. W zasadzie to była jedyna istotna sporna kwestia, podniesiona w skardze kasacyjnej t,j. ustalenie, do jakiej wysokości sięga przestrzeń nad pasem drogowym, czy tą granicą w tej sprawi była ewentualnie wysokość lamp ulicznych, sąsiadujących z przedmiotowymi lampami halogenowymi, które zamierzał umieścił skarżący na budynku graniczącym z pasem drogowym. Sąd I Instancji prawidłowo ustalił za Organem wysokość umocowania lamp halogenowych na elewacji budynku nad chodnikiem (4,8 m nad poziomem gruntu) i przyjął, że lokalizacja przedmiotowych lamp poniżej wysokości samego budynku oraz wysokości nie przekraczającej wysokości sąsiadujących lamp oświetlenia ulicznego mieści się w przestrzeni pasa drogowego i wymaga zezwolenia na zajęcie tego pasa. Skoro zostało ustalone na podstawie zebranych dowodów, że umieszczenie tych lamp na elewacji budynku spowodowało zajęcie graniczącego z tym budynkiem pasa drogowego, to kwestionowana decyzja o zezwoleniu na zajęcie tego pasa drogowego na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a w zw. z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych była prawidłowa i zgodna z prawem. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam skarżący wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie lamp na elewacji budynku, graniczącym z pasem drogowym, a gdy to zezwolenie otrzymał zarzucił, że umieszczone lampy nie zajmują pasa drogowego. Brak jest w skardze kasacyjnej logicznego uzasadnienia naruszenia powyższych zarzutów procesowych, skoro ustalenia faktyczne, dokonane przez Organ na podstawie zebranych dowodów zgadzały się w zasadzie z wnioskiem skarżącego. Jeszcze raz należy podkreślić, że Organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania decyzji ostatecznej i należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów w postaci wizji lokalnej, czy też opinii geodety, co należycie uzasadnił Organ, tym bardziej, że skarżący ostatecznie zakwestionował jedynie górną granicę pasa drogowego, uznaną przez Organ i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniają wszystkie wymagania odpowiednio z art. 107 § 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I Instancji przeprowadził pełną kontrolę zaskarżonej decyzji i odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a argumentacja Sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości. Sąd I Instancji nie naruszył również przepisu § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż prawidłowo wyjaśnił pojęcie wolnej przestrzeni nad pasem drogowym i skrajni drogi, i dokonał właściwej wykładni przepisów powyższego Rozporządzenia. Po zasadnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustalonego przez Organ stanu faktycznego i nie stwierdzeniu uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności dowodowym, zastosowanie przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, było w pełni uzasadnione i nie stanowiło naruszenia tych przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie art. 39 ust. 3 i 3a w zw. z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego w sposób dokonany przez skarżącego wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego ją oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.