II GSK 2095/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.P.M. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 285/11 w sprawie ze skargi T.P.M. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i innym podmiotom 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2) zasądza od gminy Daleszyce na rzecz T.P.M. w M. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 285/11, oddalił skargę T.P.M. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z 29 kwietnia 2008 r. nr XX/31/08 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i innym podmiotom na terenie Miasta i Gminy Daleszyce. Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne. 29 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XX/31/08 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym, jak również niepublicznym przedszkolom, zespołom wychowania przedszkolnego lub punktom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia, inne osoby prawne lub fizyczne na terenie miasta i gminy. W załączniku do powołanej uchwały określono, że dotacja dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenie, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę (§ 2 ust. 1). 7 lutego 2011 r. T.P.M. w M. wezwało Radę Miejską w Daleszycach do usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że § 2 ust. 1 załącznika do uchwały z 29 kwietnia 2008 r. narusza art. 80 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), zgodnie z którym szkoły, o których mowa w art. 80 ust. 1 u.s.o., otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Uchwałą z 28 lutego 2011 r. Rada Miejska w Daleszycach nie uwzględniła wniesionego wezwania. Od uchwały z 29 kwietnia 2008 r. Rady Miejskiej w Daleszycach Towarzystwo Przyjaciół Marzysza w Marzyszu wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 285/11, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że szkoła założona i prowadzona przez inną osobę prawną, bądź fizyczną jest szkołą innego rodzaju niż szkoła założona i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw do ustalenia przedmiotowej dotacji w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Taka sytuacja ma zaś miejsce w tej sprawie, ponieważ Publiczna Szkoła Podstawowa w M. – z racji prowadzenia jej przez Towarzystwo T.P.M. – jest szkołą innego rodzaju niż publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę Daleszyce. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło T.P.M. w M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, jak również zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. na skutek przyjęcia, że Publiczna Szkoła Podstawowa prowadzona przez T.P.M. w M. jest szkołą innego rodzaju i typu niż publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Miasto i Gminę Daleszyce, w konsekwencji czego Sąd błędnie przyjął, iż określenie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały nr XX/31/08/07 z 29 kwietnia 2008 r. Rady Gminy w Daleszycach w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie Gminy Daleszyce wysokości dotacji na każdego ucznia w innej wysokości niż wydatki bieżące na jednego ucznia w placówkach prowadzonych przez tę gminę jest zgodne z regułą ustalania dotacji przyjętą w tym artykule. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem jako kryterium "innego rodzaju szkoły" dla ustalenia wysokości dotacji na każdego ucznia to, jaki podmiot szkołę prowadzi, podczas gdy kryterium takie nie jest znane regulacjom u.s.o. w zakresie ustalania wysokości takiej dotacji; 2) art. 7 u.s.o. poprzez błędne przyjęcie, iż wprawdzie przepis ten określa kryteria, których wypełnienie stanowi uznanie szkoły za podstawową szkołę publiczną nie mają znaczenia dla ustalenia, czy szkoła jest szkołą tego samego rodzaju co publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę Daleszyce; zdaniem skarżącego spełnienie tych kryteriów przez szkołę podstawową prowadzoną przez T. czyni ją publiczną szkołą podstawową tego samego rodzaju co publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę Daleszyce. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania postanowień uchwały Rady Gminy w Daleszycach określających zasady ustalania wysokości dotacji na każdego ucznia szkoły prowadzonej przez T.P.M. pod kątem naruszenia praw T. z uwzględnieniem postanowień Statutu szkoły, który jest identyczny ze statutem szkół prowadzonych przez Gminę Daleszyce. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał zbadania, czy uchwała Rady Gminy w Daleszycach w zakresie wskazywanym przez Towarzystwo Przyjaciół Marzysza jako akt prawa miejscowego jest zgodna z przepisami u.s.o., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, poprzez błędną wykładnię, art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest w pełni uzasadniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 80 ust. 3 u.s.o. należy dekodować normę, iż szkoła publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, z tego tylko względu, jest szkołą innego rodzaju niż szkoła prowadzana przez jednostkę samorządu terytorialnego. Takie rozumienie tego przepisu pozbawia ten przepis jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ z góry zakłada, że podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przy takim rozumieniu art. 80 ust. 3 u.s.o. przepis ten byłby zbędny. Brzmienie tego przepisu, zarówno zdanie pierwsze, jak i drugie, wyraźnie wskazuje na dwie możliwe sytuacje. Pierwszą, gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, oraz drugą, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Z tego już wynika, że typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. nie zależy od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 u.s.o. zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regulacja taka ma swoje umocowanie właśnie w tym, że prowadzenie szkół publicznych odpowiedniego typu i rodzaju jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego, który to obowiązek może być prowadzony zastępczo przez prowadzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumieniem art. 80 ust. 3 u.s.o. przemawia dodatkowa analiza przepisów art. 2, 7 i 9 u.s.o. W przepisach tych, zwłaszcza w art. 2 wyraźnie wskazuje się, że szkoły podstawowe jako typ szkoły mogą być szkołami różnego rodzaju (specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego). Nie jest więc zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, iż pojęcie "rodzaj szkoły" nie zostało sprecyzowane w ustawie w jakikolwiek sposób, wobec czego należy uznać, że jest używane w ustawie w znaczeniu potocznym, przy czym w uzasadnieniu wyroku w żadnej mierze nie wskazano co może oznaczać rodzaj szkoły w znaczeniu potocznym przy wykładni art. 80 ust. 3 u.s.o. Wadliwe stanowisko, co do wykładni art. 80 ust. 3 u.s.o. przyjęte w zaskarżonym wyroku oznacza, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było wyjaśnienie, czy Miasto i Gmina Daleszyce prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju jak szkoła publiczna prowadzona przez skarżące T.P.M. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie wymaga przedstawienia stosownych materiałów i stanowisk przez gminę i skarżące stowarzyszenie. Z tego względu także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.