II GSK 211/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 878/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji w zakresie ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 878/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 6 grudnia 2004 r. w przedmiocie cofnięcia R. K. koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, uchylił wskazane decyzje i stwierdził, że nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że powodem cofnięcia koncesji było ujawnienie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. nieprawidłowości w prowadzonej działalności gospodarczej: - realizacja usługi zabezpieczania imprezy masowej "[...]", która odbyła się w dniach 7-9 maja 2004 r. na Osiedlu Studenckim przy ulicy L. w Ł., z wykorzystaniem pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, - okazany kontrolującym wykaz pracowników nie spełniał w ocenie organu wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz.U. Nr 69, poz. 458) (brak informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji) oraz zawierał nieaktualne dane, - niewykonanie zaleceń wzywających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszej kontroli, dotyczących braku stosownej dokumentacji. Wnioskiem z dnia z dnia 23 grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji o cofnięciu koncesji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę. Zdaniem skarżącego, impreza o nazwie "[...]" była imprezą rekreacyjną, więc spełniała przesłankę art. 3a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1298 ze zm.), która powoduje niepodleganie rygorom tej ustawy. Zarzuty naruszenia jej przepisów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania (Dz.U. Nr 113, poz. 986) są w przedmiotowym przypadku bezpodstawne i nie można na ich podstawie cofnąć koncesji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) oraz wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 27 maja 1998 r. strona wskazała, że nieprawidłowości stwierdzone podczas wcześniejszej kontroli zostały usunięte, o czym skarżący poinformował organ koncesyjny pismem z dnia 20 września 1999 r. Przedsiębiorca w chwili kontroli posiadał stosowny wykaz zawartych umów na ochronę mienia i osób wraz ze stosowną księgą ich realizacji czy też rozwiązania. Kontrolujący funkcjonariusze Policji mieli zastrzeżenia jedynie co do formy tego rejestru i tej księgi, twierdząc, że powinien on być prowadzony na urzędowym formularzu. Zdaniem organu II instancji, nie można uznać stwierdzenia, iż impreza "[...]", w myśl przepisu art. 3a ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, nie jest imprezą masową. Zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 z późn. zm.) przez imprezę rekreacyjną należy rozumieć imprezę o charakterze sportowym, nie zaś imprezę typowo rozrywkową, jaką są juwenalia, której głównym punktem programu były koncerty muzyczne. Za masowym charakterem tej imprezy przemawia również sporządzony przez przedsiębiorcę plan ochrony oraz umowa z dnia 30 marca 2004 r., zawarta z Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu Łódzkiego. Pracownicy ochrony, którym powierzono realizację umowy, nie mieli w trakcie trwania imprezy masowej odpowiedniego przygotowania, co uzasadnia twierdzenie, iż mogło to mieć wpływ na przebieg wydarzeń w trakcie obchodów juwenaliów w Łodzi i tym samym stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, co zgodnie z przepisem art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi przesłankę do cofnięcia koncesji. Rozpatrując kwestię prawidłowości prowadzonej przez wnioskodawcę dokumentacji organ ustalił, że na pytanie kontrolujących, czy prowadzony jest rejestr zawartych umów, R. K. nie udzielił twierdzącej odpowiedzi wskazując, iż prowadzone są jedynie tzw. księgi obiektowe. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku pytania dotyczącego ksiąg realizacji umowy, w odpowiedzi na które przedsiębiorca wyjaśnił, iż umowy z kontrahentami zawarto w książkach obiektowych. Jedynym dokumentem, który okazano kontrolującym w pierwszym dniu kontroli był wykaz pracowników, który nie spełniał wymogów rozporządzenia z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, nie uwzględniono w nim także wszystkich zatrudnionych pracowników. W kolejnym dniu kontroli okazano kontrolującym zeszyty zatytułowane: "Książka realizacji umów" oraz "Rejestr zawartych umów", które nie spełniały wymagań powyższego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w § 2 umowy z dnia 30 marca 2004 r., zawartej pomiędzy Biurem Ochrony "R." a Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu Łódzkiego, wyraźnie stwierdzono, iż przedmiotem zabezpieczenia będzie scena główna, scena boczna, pomieszczenia Uniwersytetu Łódzkiego wchodzące w skład osiedla oraz ochrona wjazdów na osiedla. Pkt 2 § 2 określił liczbę pracowników ochrony przy każdej ze scen oraz ilość osób do ochrony pozostałych obiektów i posterunków stałych. Przewidziano również patrole piesze. Zdaniem Sądu, z przedmiotowej umowy, a także zeznań skarżącego i całości dokumentów wynika więc, że zakres ochrony był znacznie węższy niż to przyjmuje organ. W tym stanie rzeczy organ winien wyjaśnić czy wobec tak fragmentarycznej ochrony możliwe jest postawienie zarzutu wykorzystania pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania. Ustosunkowując się do ustaleń organu w zakresie nieprawidłowej dokumentacji działalności gospodarczej Sąd stwierdził, że prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. Od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania. Użycie w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia sformułowania koncesję "cofa się", jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje m.in. obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji, jeżeli zachodzi przesłanka cofnięcia wymieniona w tym przepisie. Norma ta nie zezwala na żadne luzy interpretacyjne. W szczególności wobec bezwzględnego charakteru uregulowań przedmiotowej materii omówionymi wyżej przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie oraz w granicach ustawowego upoważnienia rozporządzenia wykonawczego, brak warunków prawnych, żeby oceniać i uwzględniać stopień uchybień bądź zakres odstępstw od przewidzianej przepisami formy prowadzenia i przechowywania dokumentacji. W kontekście tych przepisów można mówić tylko o dokumentacji zgodnej lub niezgodnej z przepisami prawa. W ocenie Sądu zarzut nieprowadzenia dokumentacji działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia nie został wykazany. Organ nie wskazał konkretnie jakie zarzuty czyni przedłożonej dokumentacji. Okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, aby możliwe było na dalszych etapach postępowania stwierdzenie, czy przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Dopiero takie stwierdzenie stanowi podstawę do cofnięcia koncesji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna cofająca skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów, zdaniem Sądu, nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi R. K. lub ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną, zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu: 1. art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do będącej jedną z podstaw rozstrzygnięcia organu koncesyjnego obligatoryjnej przesłanki do cofnięcia koncesji, 2. art. 22 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania poprzez nieuznanie, iż nastąpiło rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone w ustawie o ochronie osób i mienia, będące podstawą do cofnięcia koncesji, 3. art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania poprzez uznanie, iż powierzenie realizacji zadań ochrony pracownikom, którzy nie przeszli stosownego przeszkolenia, nie stworzyło zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli, co stanowiło podstawę do cofnięcia koncesji, 4. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a., poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy według kryteriów słusznościowych, 5. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż organ koncesyjny nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż w uzasadnieniu swoich decyzji organ koncesyjny nie przedstawił w sposób wyczerpujący argumentacji dotyczącej cofnięcia koncesji, oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, który został zastosowany w nieaktualnym brzmieniu. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że zdaniem Sądu nieprzekonujące są argumenty organu administracji, iż powierzenie zadań ochrony nieprzygotowanym do takich działań pracownikom naraziło ich życie i zdrowie oraz życie i zdrowie innych uczestników imprezy z uwagi na fakt, iż zakres ochrony był węższy niż przyjmuje organ i miał on charakter jedynie fragmentaryczny. Takie twierdzenie jest zupełnie niezrozumiałe i nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Na imprezę "[...]" składały się koncerty muzyczne. Biuro Ochrony "R." było jedyną firmą ochrony, której pracownicy byli zobowiązani do zabezpieczenia przedmiotowej imprezy. Zgodnie ze sporządzonym planem ochrony pracownicy zostali rozlokowani w różnych miejscach na terenie osiedla studenckiego, gdzie w trakcie trwającego koncertu doszło do zamieszek. Niezaprzeczalny jest zatem fakt, iż poza stosownymi służbami Policji i Straży Miejskiej także pracownicy Biura Ochrony "R.", zgodnie z przyjętym przez przedsiębiorcę zobowiązaniem, odpowiadali za bezpieczeństwo uczestników imprezy. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala na ocenę indywidualnych zachowań poszczególnych pracowników ochrony, jednakże niezaprzeczalnym jest fakt dopuszczenia do realizacji zadań ochrony nieprzygotowanych pracowników. Mając również na uwadze fakt, iż w trakcie imprezy masowej doszło do zamieszek, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, iż przedsiębiorca naraził zdrowie i życie swoich pracowników oraz zdrowie i życie uczestniczących w imprezie osób, a więc bezpieczeństwo obywateli. Zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia organ koncesyjny miał zatem podstawę do cofnięcia koncesji nr [...]. Wobec powyższego niejasne są twierdzenia Sądu o fragmentarycznej ochronie i braku interwencji służb porządkowych. Organ zwrócił również uwagę na cytowany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne oceniają dany akt administracyjny pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Argumentacja Sądu przeczy zasadzie wyrażonej w tym przepisie. Przy bezsprzecznie ustalonym stanie faktycznym dotyczącym rażącego naruszenia ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych Sąd kwestionuje celowość cofnięcia koncesji. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania nie uzależnia wymogu odbycia stosownego przeszkolenia od wielkości imprezy masowej oraz od przewidywanych zadań poszczególnych pracowników służb porządkowych. Jest to wymóg bezwzględny i powinien być bez względu na charakter imprezy masowej, zadania poszczególnych pracowników, ich ilości oraz potencjalne zagrożenia, spełniony. Odnosząc się do kwestii związanych z kolejną podstawą do cofnięcia koncesji jaką jest brak stosownej dokumentacji, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, iż Sąd argumentując w tym miejscu swój wyrok odniósł się do nieobowiązujących przepisów prawa. Art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu wydania pierwszej decyzji w sprawie (oraz w brzmieniu obecnym), wbrew twierdzeniu Sądu, nie formułuje przesłanki do cofnięcia koncesji, jaką jest brak stosownej dokumentacji. Koncesja nr [...] została cofnięta, co zostało wyraźnie wskazane w podstawie prawnej wydanej decyzji, z uwagi na dyspozycję art. 22 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, który obliguje organ koncesyjny do cofnięcia koncesji z uwagi na rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych w przepisach prawa. Jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy posiadającego koncesję w zakresie usług ochrony osób i mienia jest wymóg posiadania stosownej dokumentacji, na którą składa się rejestr zawartych umów, księgi realizacji poszczególnych umów oraz wykaz zatrudnionych pracowników, których brak stwierdziła przeprowadzona w dniu 27 sierpnia 1999 r. kontrola. Organ podniósł, że zgodnie z pouczeniem do sporządzonego protokołu kontroli przedsiębiorca bądź osoba go reprezentująca miała prawo wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów w terminie siedmiu dni od daty kontroli. R. K. nie skorzystał z tego prawa, należy więc sądzić, iż nie miał zastrzeżeń do ustaleń kontrolujących. Wobec powyższego faktem niezaprzeczalnym jest brak rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy oraz to, iż wykaz pracowników nie spełniał wymagań określonych cyt. wcześniej rozporządzeniem. Ponadto organ wskazał, że R. K. nie wspomniał, jak twierdzi Sąd, o prowadzeniu ksiąg obiektowych, tylko prowadzonych aktualnie teczkach obiektowych, nie wyjaśniając, co w takich teczkach może się znajdować. Sąd zarzucił w uzasadnieniu wyroku, iż organ koncesyjny nie wskazał konkretnie jakie zarzuty czyni przedłożonej dokumentacji. Takie twierdzenie jest nieprawdziwe i nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W decyzji z dnia 6 grudnia 2004 r. wyraźnie wskazano, iż przedłożony wykaz zatrudnionych pracowników nie zawierał informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji. Był również nieaktualny, czyli nie odzwierciedlał aktualnego stanu zatrudnienia. Taki dokument z pewnością nie spełniał więc wymagań wskazanego wyżej rozporządzenia. Zdaniem organu, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania wskazują szczegółowo wymagania dla prowadzonej dokumentacji i odstępstwa od tego przepisu należy traktować jako niewykonywanie jednego z podstawowych braków związanych z działalnością koncesjonowaną określonych w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. R. K. po przeprowadzonych wcześniej czynnościach kontrolnych został zobligowany w formie zaleceń do zaprowadzenia stosownej dokumentacji. Prawidłowa dokumentacja, co zostało niezbicie udowodnione w toku przeprowadzonego postępowania, nie została zaprowadzona. Tym samym spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji określona w przepisie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Kwestia niewykonania zaleceń pokontrolnych nie została jednak podniesiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nietrafne, zdaniem organu, są również zarzuty Sądu, iż naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. zobowiązujące organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ koncesyjny w toku prowadzonego postępowania zebrał cały dostępny materiał dowodowy oraz odniósł się do wszystkich argumentów strony. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu skarżonych decyzji organ wyczerpująco przedstawił argumentację z powołaniem się na ustalone fakty, które były podstawą rozstrzygnięcia. W konkluzji organ stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie są niezgodne z rzeczywistością i przeczą zebranemu w toku postępowania materiałowi dowodowemu. Sąd błędnie cytował w uzasadnieniu wyroku, wyjaśnienia przedsiębiorcy, podawał nieaktualne przepisy prawa materialnego, podawał również nieprawdziwe informacje rzekomo wynikające ze zgromadzonej dokumentacji. Nie odniósł się także w uzasadnieniu wyroku do jednej z zastosowanych przesłanek do cofnięcia koncesji, wskazanej w przepisie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jaką jest niewykonanie zaleceń pokontrolnych. R. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wprawdzie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu wymienionych w niej przepisów przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, który został zastosowany w nieaktualnym brzmieniu, tym niemniej wymienione w drugiej części skargi kasacyjnej przepisy art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. należą do przepisów prawa procesowego i dlatego rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają te ostatnie zarzuty, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w zasadzie mogą być poddane ocenie dopiero wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Organ koncesyjny zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozstrzygnięcie sprawy według kryteriów słusznościowych, błędne przyjęcie, iż organ koncesyjny nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż rozstrzygnął sprawę nie w oparciu o kryteria słusznościowe, lecz na podstawie wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa materialnego i procesowego. Dokonał zatem oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji. Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. o ochronie osób i mienia (w poprzednim brzmieniu) – który nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji – jest w sprawie bez znaczenia, skoro mimo formalnie wadliwie przywołanego przepisu prawa wskazał na właściwe przesłanki, które legły u podstaw decyzji, a mianowicie kwestie związane z prowadzeniem dokumentacji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., to Sąd bezpośrednio tych przepisów nie mógł naruszyć, skoro przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu sądowym. W tym ostatnim postępowaniu ma bowiem zastosowanie tylko powołana na wstępie niniejszych rozważań ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie powołano się zaś na naruszenie przez Sąd przepisów tej ostatniej ustawy. Mimo ułomności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne ustosunkowanie do zarzutów dotyczących niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez organ koncesyjny art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie bowiem uznał, iż organ koncesyjny nie wyjaśnił należycie, czy przedsiębiorca powierzając zadanie ochrony pracownikom, którzy nie odbyli przeszkolenia w zakresie ochrony imprezy masowej, o jakim mowa w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobów ich działania (Dz.U. Nr 113, poz. 986), naraził zdrowie i życie pracowników oraz osób uczestniczących w imprezie, a tym samym bezpieczeństwo obywateli, o jakim mowa w art. 22 ust. 3 omawianej ustawy o ochronie osób i mienia. Niewątpliwie dopuszczenie do pełnienia obowiązków przy ochronie imprez masowych osób, które nie odbyły wskazanego wyżej specjalistycznego przeszkolenia stanowi naruszenie przepisów i jest niewątpliwie naganne, co jednak nie stanowi obligatoryjnej przesłanki cofnięcia koncesji. W myśl bowiem art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub zmienić jej zakres ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli, a także w razie ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "może" oznacza fakultatywną przesłankę cofnięcia koncesji bądź tylko jej zmianę. Uprawnienie zaś organu koncesyjnego do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalniało tegoż organu z obowiązku zebrania i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym (art. 7 k.p.a.). W świetle powyższego nie można odmówić trafności argumentacji Sądu I instancji, iż organ koncesyjny oceniając spełnienie przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia w postaci "zagrożenia bezpieczeństwa obywateli" powinien rozważyć, czy zagrożenie to w okolicznościach niniejszej sprawy (przy uwzględnieniu zakresu ochrony, ilości pracowników zabezpieczających imprezę i charakteru podejmowanych przez nich działań) było realne. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej oceny przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez przedsiębiorcę dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, co stanowiło kolejną podstawę cofnięcia koncesji określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy o ochronie osób i mienia, a mianowicie rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonej przepisami prawa, to należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż prawidłowość prowadzenia tej dokumentacji wymaga dokładnego wyjaśnienia, aby można było mówić o rażącym naruszeniu przez przedsiębiorcę warunków wykonywania koncesjonowanej działalności. Organ koncesyjny podał, że skarżący nie prowadził dokumentacji, o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 19 ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz.U. Nr 69, poz. 458), gdyż nie prowadził rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów. Ponadto wykaz pracowników zdaniem organu koncesyjnego nie spełniał wymogów zawartych w powyższym rozporządzeniu, gdyż brak było informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji oraz zawierał nieaktualne dane. Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się zawierający 192 strony i prowadzony od stycznia 1998 r. rejestr zawartych umów, księga realizacji umowy, a także wykaz zatrudnionych pracowników. Stąd też rzeczą organu koncesyjnego było wskazanie jakich konkretnie wymogów z § 3 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenie nie spełniał przedstawiony przez przedsiębiorcę rejestr zawartych umów i księga realizacji umowy. Z kolei, jeżeli chodzi o wykaz pracowników ochrony, to należało wyjaśnić na czym polegało i kogo dotyczyły nieaktualne dane. W przypadku zaś braku informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji należało podać, których pracowników ten brak dotyczy. Z kolei, jeżeli chodzi o przesłankę cofnięcia koncesji określoną w art. 22 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, a mianowicie, iż przedsiębiorca w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją, to stwierdzić należy, iż w aktach administracyjnych (k-163 a.a.) znajduje się notatka urzędowa z dnia 27 października 1999 r., z której wynika, iż na wezwanie organu z dnia 19 stycznia 1998 r. – "podmiot gospodarczy poinformował organ koncesyjny o usunięciu nieprawidłowości i nadesłał materiały potwierdzające ten fakt. W związku z powyższym uznano postępowanie w tej sprawie za zakończone". Z uwagi na treść powyższej notatki rzeczą organu koncesyjnego było więc wyjaśnienie, czy postępowanie przedsiębiorcy w wykonaniu zaleceń pokontrolnych było nierzetelne i przedsiębiorca w rzeczywistości zaleceń pokontrolnych nie wykonał. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.