II GSK 2116/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 436/13 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.K. na rzecz Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 120 (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Bd 436/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W.K. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania i po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [..] maja 2011 o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 201, odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z [...] maja 2012 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2011 r. W.K. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w którym ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej oraz płatności cukrowej. W dniu [...] maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego w I. wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności cukrowej ze względu na nie spełnienie warunków do jej przyznania. Ten sam organ – postanowieniem z [...] września 2012 r. – wznowił na wniosek strony postępowanie administracyjne. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy i ustaleniu, że dowody w postaci uchwał Walnego Zgromadzenia Członków RSP "O." w T.: nr 6/3/2010 z 12 czerwca 2010 r,; nr 7/3/2009 z 10 października 2009; nr 1/3/2010 z 12 czerwca 2010 r.; nr 7/3/2010 z 12 czerwca 2010 r.; nr 6/2/2009 z 18 września 2009 r., są nieistotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] maja 2012 r. odmawiająca przyznania płatności cukrowej jest słuszna. Organ bowiem uznał, że pomimo iż nie był w posiadaniu ww. dowodów w dniu wydania decyzji, postąpiłby tak samo mając na uwadze regulacje ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz prawa spółdzielczego w zakresie likwidacji spółdzielni i jej skutków cywilnoprawnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie płatności cukrowej na rok 2011, zgodnie z wnioskiem z dnia [..] maja 2011 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z art. 24 ust. 2a ustawy o płatnościach wynika, że wnioskodawca może korzystać z płatności cukrowej przyznanej jego poprzednikowi w sytuacjach określonych prawem. Pierwszą z przesłanek jest istnienie umowy dostawy zawartej przez poprzednika rolnika wnioskującego o płatność cukrową. Drugą jest to, aby wnioskujący rolnik stał się następcą prawnym, w wyniku rozwiązania albo przekształcenia, albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego. Skarżący podkreślił, że pogląd organu co do tego, iż nie jest on następcą prawnym RSP jest całkowicie chybiony. Wskazał, że pojęcie następstwa prawnego w literaturze przedmiotu, jak i w bogatym orzecznictwie, rozumiane jest jako wstąpienie w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Samo przejście prawa własności określonych nieruchomości rolnych, na których prowadzona była produkcja objęta umową dostawy, jest już następstwem prawnym. Wbrew stanowisku organu art. 24 ust. 2a ustawy o płatnościach, wcale nie wymaga, aby było to następstwo uniwersalne. Ustawodawca posługuje się jedynie zwrotem następca prawny. Wymaga jedynie, aby następstwo prawne dotyczyło umowy dostawy, a nie tego, aby było to następstwo uniwersalne. Skarżący dodatkowo zwrócił uwagę, że rozumowanie organu, jakoby sukcesja uniwersalna musiała nastąpić jednorazowo, i tylko na podstawie jednej umowy, jest całkowicie chybiony. Podsumowując swoją argumentację skarżący stwierdził, że bez wątpienia zawarcie umowy sprzedaży jest zdarzeniem prawnym, gdyż zawarcie umowy jest czynnością prawną. Pojęcie zdarzenia prawnego jest szersze niż czynności prawnej i obejmuje również, i czynności prawne. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że skarżący jest następcą prawnym RSP, i że owo następstwo wynika z rozwiązania spółdzielni oraz z innego zdarzenia prawnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego, ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. U uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że po pierwsze oddzielna płatność z tytułu cukru ma charakter płatności historycznej niezwiązanej z bieżącą produkcją, która będzie stosowana do dnia [...] grudnia 2013 r. Po drugie w odróżnieniu od płatności bezpośrednich od gruntów rolnych, oddzielna płatność z tytułu cukru nie może zostać przekazana przejmującemu w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego. Od powyższej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki enumeratywnie wymienione w przepisie art. 24 ust. 1a ustawy o płatnościach. Jeden z tych wyjątków przewidziany w art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy, stanowi że o płatność cukrową można występować także wówczas, gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, który stał się następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego. Po tych uwagach wstępnych odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że między RSP "O" a W.K. niewątpliwie wystąpiło następstwo prawne z tym, że była to sukcesja pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna). Natomiast w każdym z kazuistycznie wymienionych wyjątków w przepisie art. 24 ust. 1a ustawy istotnym jest, aby doszło do przejęcia całości praw i obowiązków (następstwa prawnego w sensie generalnym). Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie dopuszcza zatem przejęcia płatności krajowej przez nabywcę w przypadku umowy kupna-sprzedaży, zarówno między osobami fizycznymi, osobami prawnymi czy tez między osobami prawnymi a fizycznymi, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W przypadku umowy kupna-sprzedaży następuje przejście z jednego podmiotu na drugi ściśle określonych praw związanych z własnością. Nie można w takim przypadku mówić o sukcesji generalnej. Organ podkreślił, że procesu likwidacji spółdzielni nie można utożsamiać z sukcesją uniwersalną. Istotą sukcesji uniwersalnej jest bowiem przejecie praw i obowiązków, tymczasem z przepisów działu XII ("Likwidacja spółdzielni") ustawy Prawo spółdzielcze nie wynika, aby likwidacja spółdzielni miała taki charakter. Z przepisów wskazanego działu wynika, że istotą likwidacji spółdzielni jest zakończenie dotychczasowej działalności z zaspokojeniem wierzycieli w określonej kolejności (art. 125 § 1 Prawa spółdzielczego), z możliwością rozdzielania majątku, który nie został przeznaczony na spłatę wierzycieli pomiędzy dotychczasowych członków spółdzielni lub przeznaczenia go na inne cele (art. 125 § 5 i § 5a Prawa spółdzielczego). Nie ma zatem sytuacji przejścia całości praw i obowiązków dotychczasowego podmiotu na inny podmiot, który nadal realizowałby całość przejętych praw i obowiązków, ale sytuację kiedy dotychczas istniejący podmiot stopniowo wyzbywa się swoich praw i obowiązków, a inne podmioty realizują nabyte poszczególne prawa i obowiązki. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skoro ani likwidacji spółdzielni, ani umowy kupna-sprzedaży nie można łączyć z sukcesją uniwersalną, to dowody przedstawione przez stronę w postaci uchwał podejmowanych przez likwidowaną spółdzielnię okazały się nieistotne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W ocenie organu odwoławczego przejęcie płatności cukrowej przez W.K. nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionych expressis verbis w cytowanej ustawie. Nabycie w drodze umowy sprzedaży gruntów oraz nieruchomości od likwidowanej RSP O. w T. przez W.K. nie może być, więc uznane za podstawę przejęcia prawa do przyznania płatności cukrowej. W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, że wbrew stanowisku organów obu instancji art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach, wcale nie dotyczy sukcesji uniwersalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z [...] maja 2012 r. w trybie wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji, odmiennie rozstrzygającej o prawie do przyznania płatności cukrowej. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie w trybie zwykłym – decyzję z [...] czerwca 2012 r. – ustalił, że skarżący nabył grunt do RSP "O" w drodze kupna-sprzedaży i stwierdził, że powoduje to przejście z jednego podmiotu na drugi tylko ściśle określonych praw związanych z własnością, nie jest więc sukcesją uniwersalną lecz syngularną, z którą ustawa nie wiąże skutku w postaci przejęcia płatności cukrowej. Organ wziął także pod uwagę to, że spółdzielnia przeszła proces likwidacyjny, na skutek którego nie dochodzi do sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 24 ust.1a pkt 2a ustawy. Powyższe świadczy o tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] czerwca 2012 r. znana była organowi okoliczność, że RSP "O." uległa likwidacji i że organ tę okoliczność rozważał dokonując interpretacji art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania płatności cukrowej. Nowe dowody przedstawione przez skarżącego tylko potwierdzają fakt likwidacji spółdzielni. Natomiast przedstawione przez skarżącego nowe dowody nie potwierdzają jednak istnienia stanu faktycznego i prawnego, mającego wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego, nie znanego organowi podczas orzekania w trybie zwykłym, a tylko wtedy możliwe byłoby rozwianie konieczności zmiany decyzji w zakresie odmowy przyznania płatności cukrowej. Posłużyły one raczej skarżącemu do podjęcia próby spowodowania we wznowionym postępowaniu zmiany interpretacji przez organ przepisu art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji argumenty zawarte w odwołaniu i skardze powinny posłużyć skarżącemu do podjęcia próby wzruszenia decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, którego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mające wpływ na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznie określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają wystąpienia w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałaby zmianę stanowiska organu co do istnienia przesłanek, od których zależy przyznanie płatności cukrowych. W.K. skargą kasacyjną zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w B. sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym w tych przypadków wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że formułując skargę oczekiwał wypowiedzi Sądu, czy rzeczywiście sukcesja uniwersalna ma wpływ na zastosowanie przepisu art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach, czy też nie. Tymczasem WSA w B. nie wypowiedział się w ogóle co do zastosowania tego przepisu, a wypowiedział się co do trybu wznowieniowego, co z kolei nie było przedmiotem skargi. Skarżący nie domagał się bowiem w skardze zweryfikowania zasadności wznowienia postępowania lub nie, a domagał się w skardze oceny, czy wymieniony wyżej przepis będzie miał zastosowanie. Znamienitym dla sposobu rozumowania Sądu jest ostatni akapit uzasadnienia wyroku, w którym stwierdzono, że dokumenty przedłożone przez skarżącego nie uzasadniają zmiany stanowiska organów administracji publicznej. Skarżący w ogóle takich kwestii nie podnosił, koncentrując się wyłącznie na zarzutach dotyczących art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a., w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których ten środek odwoławczy oparto. Na wstępie rozważań należy wskazać, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć określane jest mianem postępowania w trybie nadzwyczajnym, w odróżnieniu od postępowania w trybie zwyczajnym, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Orzekając w trybach nadzwyczajnych, organ "decyduje o decyzji" będącej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W ten sposób zapadła w tym trybie decyzja odnosi się w do sprawy będącej przedmiotem postępowania w sposób niejako pośredni. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto za przyczynę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana nowa wykładnia przepisów (por. wyroki NSA: z 13 lipca 1994 r.,III SA 1800/93, ONSA 1995, r 3, poz. 114, z 7 lipca 1988 r. IV Sa/419/88, GAP 1988, nr 21,s.42). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż dowody przedstawione przez stronę w postaci uchwał podejmowanych przez likwidowaną spółdzielnię okazały się nieistotne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach, płatność cukrowa przysługuje również w przypadku, gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność, który stał się następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wstąpienia innego zdarzenia prawnego, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. Omawiany przepis stanowi o możliwości przejęcia płatności cukrowej przez następców prawnych osób prawnych. Dla zastosowania dyspozycji określonej w art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy o płatnościach istotne jest zaistnienie następstwa prawnego będącego wynikiem sukcesji uniwersalnej. Istota takiej sukcesji polega na tym, że podmiot będący sukcesorem wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem takim, jakby to sukcesor od początku był stroną tych stosunków prawnych. Ustawa o płatnościach nie dopuszcza przejęcia płatności cukrowej przez nabywcę w wyniku umowy kupna-sprzedaży wydzielonych działek rolnych. Nadto umowy zostały zawarte ze spółdzielnią przed postawieniem jej w stan likwidacji. Zatem następstwo prawne nie nastąpiło w wyniku rozwiązania osoby prawnej, ani jej przekształcenia ani wystąpienia innego zdarzenia prawnego, co oznacza, iż przedstawione przez skarżącego nowe dowody nie miały wpływu na odmienne rozstrzygniecie sprawy. Sąd pierwszej instancji również nie uchybił art. 134 § 1 p.p.s.a, gdyż przedmiotem rozpoznania była sprawa administracyjna, w której wniesiono skargę. Zarzut ten nie został przez skarżącego uzasadniony, wobec tego Sąd kasacyjny nie mógł się do niego szczegółowo ustosunkować. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.