II GSK 2129/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1641/13 w sprawie ze skargi B S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1641/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G (dalej: WSA w G) oddalił skargę B S(dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C (dalej: SKO w C) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta C nałożył na B S karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, drogi powiatowej, poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy na działce drogowej nr 17, obręb 409, bez zezwolenia zarządcy drogi - za okres od 27 listopada 2012 r. do 23 kwietnia 2013 r. Fakt zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego został po raz pierwszy stwierdzony w trakcie oględzin w terenie w dniu 27 listopada 2012 r. Sporządzono wówczas protokół, dokonano pomiaru reklamy oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Informacje widniejące na reklamie nie określały jej właściciela. B S przyznał, że reklama jest jego własnością i stoi w pasie drogowym od około dwóch lat. Organ I instancji wskazał następnie, że działka drogowa nr 17 jest we władaniu Gminy Miasta C, jest użytkiem oznaczonym symbolem "dr" jako droga i stanowi pas drogowy drogi powiatowej ul. B K. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania SKO w C utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym niewykazania, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, wyjaśniając, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na którą naniesione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr 17, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga. Odniesienie informacji zawartych na mapie do dokumentacji fotograficznej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że reklama znajduje się w pasie drogowym ul. B K. WSA w G oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że sporną kwestią w sprawie jest okoliczność, czy reklama skarżącego była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: u.d.p. Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone dokumenty jednoznacznie dowodzą, że reklama była usytuowana w granicach pasa drogowego. Wskazuje na to zarówno mapa obrazująca granice działki drogowej, w obrębie której posadowiono reklamę, załączony do akt sprawy materiał fotograficzny, metryka drogi, jak też nadesłana przez organ II instancji tzw. książka drogi wskazująca szerokość pasa drogowego zarówno liczbowo (14,6 m), jak też obrazując ten wymiar na mapie. Porównanie tych materiałów czyni niewątpliwym, że ustalenia organów były poprawne, a reklama umieszczona była w obrębie pasa drogowego. Stosownie do art. 34 u.d.p. do leżących w pasie drogowym urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem (zabezpieczeniem) i obsługą ruchu, a także do urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą zalicza się m.in. wykopy i nasypy pod drogi oraz rowy. Zgodnie z treścią tego przepisu granice pasa drogowego powinny przebiegać w przypadku dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi tych urządzeń. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym wynika też z mapy jako załącznika do decyzji Prezydenta Miasta C z dnia 24 kwietnia 2013 r., na podstawie której w późniejszym okresie udzielono skarżącemu pozwolenia na umieszczenie reklamy na tej samej konstrukcji. Sąd zwrócił uwagę na treść pkt 18 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), zgodnie z którym do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z treści tego przepisu wynika, że teren oznaczony w ewidencji gruntów jako "drogi – dr", pokrywa się z terenem leżącym w pasach drogowych dróg. Zawarty w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów potwierdza, że działka nr 17, na której usytuowana była sporna reklama, stanowi w tej ewidencji użytek o symbolu "dr". Sąd nie uwzględnił zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez niewyjaśnienie kwestii uzyskania pozwolenia na usytuowanie reklamy, w związku z wydaniem na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę infrastruktury, dotyczącej działalności wybudowanego i użytkowanego przez niego autosalonu, ponieważ skarżący nie wykazał i w ogóle nie uzasadnił twierdzenia, że pozwolenie to dotyczyło nieruchomości, na której została usytuowana sporna reklama. Wprost przeciwnie, jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, a co wynika z treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na budowę autosalonu i serwisu samochodowego wraz z infrastrukturą techniczną, pozwolenie to dotyczyło inwestycji na działce nr 16 przy ul. B K nr 158/160, a nie na działce nr 17. Sąd I instancji stwierdził, że spoczywający na zarządcy drogi obowiązek wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uwarunkowany w jakikolwiek sposób od wcześniejszego wydania decyzji o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. W ocenie WSA niezasadny jest zarzut przeprowadzenia niektórych czynności dowodowych bez udziału skarżącego, ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za dowód taki mogą być zatem uznane dokumenty sporządzone w następstwie czynności monitorujących, dokonywane czy to przez pracowników organu, czy też przez inne podmioty działające na zlecenie zarządcy drogi, również dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Z natury rzeczy dokumenty takie są sporządzane bez udziału przyszłych stron postępowania, co nie oznacza, że nie mogą być włączone w poczet materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do ich treści, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił, że elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Nie zachodzi więc konieczność wykazania, że samowolne zajęcie pasa drogowego utrudnia korzystanie z poszczególnych jego elementów przez uczestników ruchu. B S zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 244 k.p.c. polegające na dopuszczeniu i przeprowadzeniu innego dowodu niż dowód z dokumentu, tj. dowodu z wydruku komputerowego "książki drogi", pomimo że wydruk komputerowy nie stanowi dokumentu w rozumieniu przepisów k.p.c, a zatem dopuszczenie i przeprowadzenie takiego dowodu przez sąd administracyjny jest niedopuszczalne; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: p.u.s.a., polegające na dokonaniu przez Sąd ustaleń faktycznych w sprawie przebiegu i granicy pasa drogowego drogi powiatowej ul. B K, służących merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, mimo że takie ustalenia stanu faktycznego sprawy wykraczają poza jego kognicję; 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 85 ustawy - p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie dowodu z wydruku komputerowego "książki drogi" oraz dokumentów złożonych przez organ po upływie siedmiodniowego terminu zakreślonego w tym celu przez Sąd w wezwaniu z dnia 14 kwietnia 2014 r., pomimo że taka czynność organu była bezskuteczna; 4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie rozpatrzenia całego zarzutu zawartego w skardze, co do błędnego zastosowania przez organ przepisów k.p.a., czego następstwem było wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz poprzez ograniczenie rozpoznania przez Sąd tego zarzutu wyłącznie do kwestii uzyskania pozwolenia na usytuowanie reklamy w związku z wydaniem na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę infrastruktury wybudowanego autosalonu, skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczył niewyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w pełni w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu niewyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu wyłącznie co do kwestii uzyskania pozwolenia na usytuowanie reklamy w związku z wydaniem na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę infrastruktury wybudowanego autosalonu, co de facto uniemożliwia skarżącemu ustosunkowanie się do nieuwzględnienia przez Sąd niniejszego zarzutu w całości; 6) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, 9, 10 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd za dopuszczalne przeprowadzenie przez organ czynności dowodowych w postaci oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału skarżącego, podczas gdy czynność oględzin pociągnęła dla skarżącego skutki procesowe w postaci uznania za dowody dokumentów sporządzonych w następstwie tych czynności, pomimo że skarżący nie został zawiadomiony o terminie oględzin, co uniemożliwiło mu wzięcie udziału w przeprowadzeniu tej czynności, a w toku całego postępowania konsekwentnie twierdził, że sporną reklamę umiejscowiono poza pasem drogowym drogi powiatowej, czego następstwem było również nieuwzględnienie przez Sąd niewymienionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2, 7, 8 Konstytucji RP, pomimo że jakkolwiek Sąd nie był nim związany, to jednak zarzut ten objęty był granicami sprawy i miał bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie; 7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, 134 § 1p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 u.d.p., polegające na przyjęciu przez Sąd, że reklama, która znajdowała się przy drodze powiatowej na działce nr 17, leżała w obrębie pasa drogowego, pomimo że skutecznie nie ustalono jakie są granice i szerokość pasa drogowego drogi powiatowej ul. B K; 8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pasem drogowym jest teren wyznaczony mapą obrazującą granice działki drogowej, załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta C z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz opisany w rejestrze gruntów jako użytek "dr", albowiem dokumenty te nie zawierają wydzielonych linii granicznych wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią gruntu, podczas gdy w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wyłącznie grunt, którego granice wydzielone są na podstawie książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna B S oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego, gdyż ocena poprawności stosowania prawa materialnego przez organy i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że zarówno organy, jak i Sąd nie naruszyły przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podnoszone w niej zarzuty w stosunku do wyroku Sądu I instancji są chybione i zupełnie niezasadne. Poza tym niektóre formułowane są w sposób formalnie wadliwy z punktu widzenia wymogów określonych w przepisach prawa, co przy profesjonalnym charakterze tego środka prawnego dodatkowo wpływa na ich nieskuteczność prawną. Strona skarżąca kasacyjnie przedstawia szerokie spektrum zarzutów procesowych. W ocenie NSA żaden z nich, a więc żaden ze wskazanych w pkt 1 do 7 skargi kasacyjnej niema prawnego uzasadnienia. W zakresie zarzutów 1 do 3 nie sposób przyjąć za skarżącym kasacyjnie twierdzenia, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 oraz art. 3 § 1 i art. 85 p.p.s.a., bo Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe nieprzeprowadzone przez organy i w jego ramach dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o środki dowodowe niedopuszczalne, czyli o komputerowy wydruk książki drogi i na tej podstawie przyjął ustalenia w zakresie granic pasa drogowego ul. B K w C. Tak postawione zarzuty są oczywiście nietrafne. Analiza akt sprawy i uzasadnienie wyroku, zresztą bardzo jasnego i komunikatywnego, prowadzi do wniosku, że przy pomocy dokumentów przedłożonych na rozprawie Sąd I instancji dokonał weryfikacji ustaleń poczynionych przez organy, czemu dał wyraz w stwierdzeniu, że porównanie akt administracyjnych z dokumentami złożonymi na rozprawie prowadzi do niewątpliwego wniosku, że organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy, a więc fakt, że B S umieścił reklamę w pasie drogowym, nie posiadając na to prawem wymaganego zezwolenia. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, bowiem w całym postępowaniu administracyjnym te fakty nie były kwestionowane, bo być nie mogły, wobec jednoznacznych ustaleń. Z tego powodu trafnie zauważył Sąd I instancji, że w spawie problemem spornym między organem a skarżącym jest sposób rozumienia pasa drogowego ze względu na treść art. 4 pkt 1 u.d.p. Dla ustalenia tej treści i obalenia twierdzeń skarżącego organu przedstawił stosowne materiały, które w ocenie NSA są dokumentami, a skoro tak, to mogły być wykorzystane przez Sąd I instancji w ramach dyspozycji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Przyjęcie takiego stanowiska jest konsekwencją braku definicji dokumentu na gruncie p.p.s.a., a skoro tak, to należy przyjmować szeroką definicję dokumentu ze względu na treść art. 75 § 1 k.p.a. Odwoływanie się przez skarżącego kasacyjne do cywilistycznej koncepcji dokumentu jest nieporozumieniem, bowiem na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisy k.p.c. nie dość, że stosuje się tylko do postępowania dowodowego, to jeszcze odpowiednio. Zatem nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że przed Sądem I instancji doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut (pkt 4) naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona twierdzi, że Sąd I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i w ten sposób naruszył wskazane przepisy. Twierdzenie takie nie ma uzasadnienia. Wprawdzie Sąd I instancji nie odnosił się szczegółowo do wszystkich kontekstów naruszenia powołanych w zarzucie przepisów, jednak stanowczo i jednoznacznie dokonał oceny postępowania administracyjnego przez ich pryzmat z punktu widzenia istoty rozpoznawanej sprawy. Działanie takie należy uznać za poprawne, bowiem NSA stoi na stanowisku, że odniesienie się do zarzutów skargi może być wiązane tylko z istotą sprawy, a nie kwestiami pobocznymi. Dla tych ostatnich wystarczającym jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia i z tego powodu są nietrafne. W taki sposób działał Sąd I instancji, zatem nie naruszył przepisów objętych zarzutem sformułowanym w pkt 4 skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest zarzut (pkt 5) naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie elementy nakazane przepisami prawa. Brak zgody skarżącego kasacyjnie co do formułowanych przez Sąd I instancji twierdzeń i wniosków nie jest brakiem uzasadnienia, ale niezrozumieniem treści i roli art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji aprobuje i potwierdza trafność stanowiska Sądu I instancji, w którym przyjął, że nie stanowi naruszenia prawa uczynienie z protokołu oględzin bez udziału strony podstawy do określenia istotnych dla sprawy faktów. Zgodzić należy się z takim poglądem, bowiem ustalenia zawarte w tym dokumencie zostały potwierdzone w postępowaniu i nie były skutecznie zakwestionowane. Z tego względu zarzut z pkt 6 skargi kasacyjnej jest nietrafny, bo wyrok nie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji zupełnie nietrafny jest zarzut (pkt 7) naruszenia przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 38 u.d.p. Określenie pasa drogowego nie jest kwestią procesową, ale materialną, zatem w trybie zarzutu procesowego nie można kwestionować materialnoprawnego wymiaru sprawy administracyjnej. W końcu nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 8). Strona twierdzi, ż organy wadliwie przyjęły, że pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. wyznaczają granice ustalone na mapie oraz wpis w rejestrze gruntów, bowiem granice pasa drogowego wydzielone są na podstawie ksiązki drogi. NSA przyjmuje i stwierdza, że pogląd prezentowany przez stronę nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przede wszystkim nie można zgodzić się z tezą, że "książka drogi" jest dokumentem wyznaczającym granice pasa drogowego. Po pierwsze, ten rodzaj dokumentu funkcjonuje w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego. Analiza treści rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ma ono tylko charakter ewidencyjno-porządkowy, bo tak należy traktować oznaczanie dróg, mostów, tuneli itp. Zatem nie może określać tych elementów drogi ani żadnych innych związanych z drogami. Zresztą u.d.p. nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego. Po drugie, niemożliwe byłoby przyjęcie, że treść rozporządzenia kształtuje treść pojęcia ustawowego, a tak byłoby, gdyby przyjąć pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej. Z tych powodów oraz ze względu na treść art.184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.