II GSK 213/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 601/09 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 601/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, oddalił skargę. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. S. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1999 r. do grudnia 1999 r., od marca 2000 r. do maja 2000 r. oraz za lipiec 2000 r. w kwocie 1702,34, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 287,49 zł za ten sam okres oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w wysokości 176,26 wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w latach 2000-2003 była przeciwko niemu prowadzona egzekucja należności z tytułu składek skierowana do wynagrodzenia za pracę i wierzyciel uzyskał całość zadłużenia. W związku z tym skarżący nie był świadomy istnienia innych zaległości. Jego zdaniem poprzednio prowadzona egzekucja powinna była objąć całość zadłużenia wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, odmówił natomiast umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez płatnika uznając, że nie nastąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Brak było też podstaw do uwzględnienia wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał swoje stanowisko zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. podkreślając, że skarżący jest właścicielem ruchomości w postaci pojazdu marki Opel Astra o szacunkowej wartości 7500 zł, zatem istnieje możliwość dochodzenia przez organ swoich należności z tej właśnie ruchomości. Skarżący nie wykazał, że stan zdrowia, bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny trwale pozbawia go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłacenie zadłużenia. Wprawdzie z zaświadczenia o stanie zdrowia dzieci wynika, że wymagają one stałej opieki, jednak nie pozbawiło to skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania z niej dochodów. Ponadto nie wykazał w pełni faktycznie ponoszonych kosztów utrzymania lub innych nadzwyczajnych wydatków, które uprawdopodobniłyby, że dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę podzielił stanowisko organu co do braku prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o kryterium braku całkowitej nieściągalności. Wprawdzie sytuacja skarżącego nie jest łatwa, lecz jest on właścicielem pojazdu, do którego może być skierowana egzekucja. Uzyskuje również dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług budowlanych. Nie jest więc on pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu, a jego wysokość w znacznym stopniu zależy od niego samego. Poza tym, nie podnosił, że z uwagi na stan zdrowia czy inne okoliczności nie może wykonywać pracy. Sąd nie zgodził się również z argumentacją, że nieprawidłowe było działanie organu polegające na zaniechaniu egzekwowania wszystkich zaległości w ramach egzekucji prowadzonej w latach 2000-2003 r. Uwagi odnoszące się do egzekucji i sposobu jej przeprowadzenia nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania dotyczącego wyłącznie umorzenia należności z tytułu składek. Dodał, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej skarżącego zawsze może być podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zadłużenia lub o rozłożenie go na raty w myśl art. 29 u.s.u.s., ponieważ odmowa umorzenia należności nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, w szczególności, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. Z., który domagał się jego uchylenia i rozpoznania sprawy, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obronę wykonywaną z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 28 ust. 3 pkt. 6 u.s.u.s. przez przyjęcie, ze istnieje majątek, z którego można egzekwować należność, a to uzasadniało stanowisko organu o braku podstaw do umorzenia zadłużenia, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że w przypadku prowadzenia egzekucji z samochodu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, - art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w tych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności, i uznanie tym samym decyzji za zasadną w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania zadłużenia, sytuacji majątkowej skarżącego i jego rodziny oraz sytuacji zdrowotnej dzieci wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenia zadłużenia, a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa w rozumieniu art. 5 k.c. A także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj., - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez ocenę, że organ wydający decyzję w sprawie ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzone w sprawie dokumenty obrazujące sytuację materialną skarżącego uzasadniały przyjęcie istnienia przesłanek dających podstawę do umorzenia zadłużenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia go samochodu, w kontekście jego sytuacji życiowej i majątkowej. Skarżący mieszka na wsi, auto służy mu do prowadzenia działalności gospodarczej, tj. usług remontowo – budowlanych, a jego brak doprowadzi do sytuacji, w której będzie on zmuszony do zlikwidowania działalności i utraty jedynego źródła dochodu. Ponadto, wbrew logice i zdrowemu rozsądkowi, Sąd za organem przyjął, że auto to warte jest 7500 zł, podczas gdy pobieżna analizy sprzedaży używanych samochodów tej marki prowadzi do wniosku, że jego wartość to ok. 3000 zł. Nie rozważono więc kwestii, czy sprzedaż tego auta w postępowaniu egzekucyjnym pokryje wydatki egzekucyjne. Zdaniem skarżącego, kontrola Sądu I instancji, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i ust. 3, bądź w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, została przeprowadzona pobieżnie. Wprawdzie Sąd zauważył, że jego sytuacja finansowa nie jest łatwa, ale nie odniósł się do dokumentów przez niego przedstawionych i nie uzasadnił, dlaczego sytuacja ta nie zasługuje na ocenę, że spełnia ustawową przesłankę do umorzenia należności. Skarżący podkreślił, że skoro on i jego rodzina otrzymują już pomoc od państwa w postaci zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci, to obarczanie go spłatą zaległych składek jest sprzeczne z interesem obywatela i interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Jednakże zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie ustaleń faktycznych i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pełnomocnik strony skarżącej nie zarzuca naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pk1 p.p.s.a.). Podnosi, że w sprawie naruszony został art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowisko organu, że brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że w przypadku prowadzenia egzekucji z samochodu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ten sam sposób zredagowano zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Kasator wywodzi, że z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania należności, sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny oraz sytuacji zdrowotnej dzieci wynika, że zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności. Uzasadnienie tych zarzutów stanowi polemikę z oceną materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ administracji i uznaną przez Sąd I instancji za prawidłową. Skarga kasacyjna sprowadza się do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych. Należy przypomnieć, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzutami prawa materialnego podważa ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Ocena materiału dowodowego to etap postępowania administracyjnego. Strona zatem, która z taką oceną nie zgadza się, powinna powołać jako zarzut skargi kasacyjnej stosowne przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami dotyczącymi postępowania przed organem administracyjnym. Ustaleń faktycznych w sprawie oraz oceny materiału dowodowego nie można podważać zarzutami naruszenia prawa materialnego. Reasumując, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Dodatkowo można dodać, że skarżący posiada majątek ruchomy w postaci samochodu, do którego może być skierowana egzekucja, zatem przesłanka "oczywistości" z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie występuje w rozpatrywanej sprawie. A kwestionowanie wartości wskazanego samochodu nie można zawierać w zarzucie naruszenia prawa materialnego. Natomiast sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj., art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. zostały powiązane z przesłankami umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia, wobec tego w takiej konwencji należy ustosunkować się do tych zarzutów. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1- 3 ww. rozporządzenia przewiduje taką możliwość umorzenia składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności wpływających na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącego. Dłużnik nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu, a jego wysokość w znacznym stopniu jest uzależniona od niego samego, bowiem prowadzi on działalność gospodarczą. Żona otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. Nie zachodzą także przesłanki wymienione w ust. 1 pkt 2 i 3 omawianego przepisu. Skarżący nie wykazał, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniósł straty materialne, które pogorszyły sytuację materialną i finansową rodziny. Nie wykazał, że stan jego zdrowia, bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny trwale pozbawiła go możliwość uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku ubiegania się o umorzenie należności ZUS-owskich muszą zaistnieć konkretne, jednoznaczne okoliczności wskazujące na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy lub członka jego rodziny. Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji stwierdzając, że organ odwoławczy dokonał ustaleń na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Charakter uznaniowy decyzji oznacza, że organy administracji mogą, ale nie muszą umorzyć zaległości z tytułu składek, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, organ nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Aby stwierdzić, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki, które mogłyby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku trzeba najpierw w sposób wyczerpujący ustalić jaka jest faktyczna sytuacja materialna, rodzinna i osobista dłużnika i czy ma on realne możliwości regulowania zaległości składkowych. Organy w niniejszej sprawie poczyniły takie ustalenia. W skardze kasacyjnej skarżący nie podważył prawidłowości tych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor polemizuje z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organy administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, niewykazując jednocześnie, że w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., co czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania bezpodstawnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw stosownie do treści art. 184 p.p.s.a., pozostawiając Sądowi I instancji przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu.