II GSK 2141/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1320/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1320/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2013 r. w R. na drodze krajowej nr 79 podczas kontroli należącego do skarżącego pojazdu członowego (dwuosiowy ciągnik siodłowy i trzyosiowa naczepa), którym przewożone były szpule metalu (ładunek podzielny), stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej wynosi 12,95 t i przekracza dopuszczalną na tej drodze normę (10 t) o 2,95 t (czyli o 29,5%) oraz że wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym jak za brak zezwolenia kategorii VII. W podstawie prawnej decyzji wskazano: art. 64 ust. 1 pkt 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit c), ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; prd) oraz art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; udp). Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] lutego 2014 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 prd, ponieważ skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Podniósł w szczególności, że załadowcą ładunku była firma szwedzka wymieniona w liście przewozowym, a naczepa została podczepiona w Gdyni wraz z ładunkiem. Zarzucił m.in., że organy nie wyjaśniły kwestii związanych z załadunkiem skontrolowanego pojazdu i z odpowiedzialnością załadowcy za przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Zdaniem WSA, GITD nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; kpa). W toku przeprowadzonej kontroli w sposób wyczerpujący zebrano bowiem materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd uznał również, że stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji zostało prawidłowo uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym kara nie powinna być nałożona na skarżącego, bo to nie on dokonywał załadunku, WSA wyjaśnił, że z art. 140aa ust. 3 prd wynika, iż karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący przejazd oraz podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, między innymi na załadowcę, jeżeli okoliczności i dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Zdaniem WSA, przepis ten wskazuje, że odpowiedzialność przewoźnika i nadawcy czy załadowcy ma charakter niezależny; organ może zatem wszcząć postępowanie również w stosunku do załadowcy, w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, jednak byłoby to inne postępowanie administracyjne i nie wyłączałoby ono odpowiedzialności przewoźnika za powstałe naruszenia. W ocenie WSA, GITD trafnie również podniósł, że z art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd wynika, iż w celu umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu, nie jest wystarczające jedynie zakwestionowanie swojej odpowiedzialności oraz oświadczenie o dochowaniu należytej staranności i braku wpływu na powstanie naruszenia. WSA podzielił pogląd GITD, że odpowiedzialność przedsiębiorcy oparta jest na zasadzie ryzyka, a zatem zawsze ponosi on odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób (w tym pracowników), którymi w wykonywaniu działalności się posługuje. Sąd zwrócił uwagę, że ładunek przewożony pojazdem skontrolowanym w niniejszej sprawie był policzalny i każda szpula była opisana. Zatem jeśli kierowca miałby jakieś uwagi co do sposobu załadowania, to mógł nie kontynuować jazdy, bądź powiadomić osobę, która podjęłaby w tym zakresie odpowiednią decyzję. WSA dodał, że skarżący, będąc profesjonalistą, powinien mieć świadomość, że sposób rozmieszczenia ładunku ma istotne znaczenie przy obciążeniu pojazdu. Z protokołu kontroli wynika, że całość ładunku była umieszczona z przodu pojazdu, a takie rozmieszczenie ładunku ma istotny wpływ m.in. na degradację dróg. II Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.), przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa przez nieustalenie, czy przekroczenie nacisku na jedną z osi pojazdu spowodowane zostało okolicznościami, na które podmiot nie miał wpływu bądź czy dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, pomimo że na zaistnienie tych okoliczności wskazywał skarżący, 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) prd, przez niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności załadunkowe jest nadawca, który obowiązany jest wykonać je w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził w szczególności, że w toku postępowania sygnalizował, iż naruszenie jest wyłącznym następstwem działania załadowcy. W toku prowadzonego przez organy administracji postępowania nie wyjaśniono procedur załadowczych oraz przebiegu załadunku, powodującego przeciążenie jednej z osi. Mimo że okoliczności te wskazywały na zaistnienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd, organy nie zweryfikowały tych informacji, lecz skoncentrowały się na przeprowadzeniu postępowania dowodowego jedynie w zakresie przesłanek obciążających skarżącego. Skarżący podkreślił, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zgromadzić w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje bowiem zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Nawet jednak przy przyjęciu odmiennej tezy, w sytuacji, gdy twierdzenia strony (w tym o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i braku wpływu na powstanie naruszenia) są zbyt ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń, bądź przedstawienia dowodów na poparcie podnoszonych przez nią argumentów. Skarżący podniósł, że obciążono go odpowiedzialnością za nieprawidłowe działanie nadawcy. Wskazał, że obowiązki i odpowiedzialność nadawcy zostały określone w art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo przewozowe. Uznał, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy przewoźnik, odpowiedzialny na zasadzie ryzyka, ponosi konsekwencje umyślnych działań osób trzecich, które nie wywiązują się ze swoich obowiązków ponosząc z tego tytułu żadnych konsekwencji. Skarżący podkreślił, że w praktyce transportowej przewoźnicy nie mają przeważnie możliwości kontrolowania czynności załadowcy; przejmują już załadowane naczepy we wskazanych przez nadawcę/spedytora miejscach, a przy pełnej, załadowanej naczepie kierowca nie jest w stanie zweryfikować sposobu załadowania ładunku w przedniej części naczepy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się zasadniczo do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący podniósł, że WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż organy administracji w ramach postępowania wyjaśniającego nie zbadały okoliczności związanych z załadunkiem towaru przez nadawcę w naczepie kontrolowanego pojazdu, podczas gdy miały one, zdaniem skarżącego, znaczenie z punktu widzenia wyłączenia jego odpowiedzialności na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) prd. Po drugie, skarżący stwierdził, że za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi odpowiedzialność ponosi nadawca (załadowca), skoro jego obowiązkiem jest prawidłowe rozmieszczenie towaru w naczepie. Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 140aa ust. ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) prd. wobec przewoźnika nie wszczyna lub umarza się postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym, jeśli ustalone zostaną określone okoliczności, świadczące o należytej staranności przewoźnika i braku jego wpływu na przekroczenie przez pojazd dopuszczalnych norm. W skardze kasacyjnej skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego wskazywał na nieprawidłowe załadowanie towaru przewożonego skontrolowanym zespołem pojazdów, a mimo to organ nie wyjaśnił tej kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego jest błędna. Opiera się ona bowiem na założeniu, że stwierdzenie, iż załadowca w sposób nieprawidłowy rozmieścił ładunek w naczepie pojazdu (wskutek czego pojazd ten uznany został za nienormatywny) wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd tym pojazdem po drodze publicznej. Tymczasem tak nie jest. WSA trafnie już zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku, że art. 140aa ust. 3 prd umożliwia nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, np. załadowcę. Każdy z tych podmiotów niezależnie od siebie może ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm (por. m.in. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., II GSK 2207/14; z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2491/14; z 15 grudnia 2016 r., II GSK 1370/15). Zatem ewentualne ustalenie, że załadowca nie rozmieścił ładunku w naczepie w sposób niepowodujący naruszenia dopuszczalnych norm w zakresie nacisku na poszczególne osie, nie wyłączyłoby automatycznie odpowiedzialności skarżącego. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 43 ustawy Prawo przewozowe, wskazanym jako naruszony w drugim zarzucie skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1) oraz że nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi (ust. 2). Naruszenie przez załadowcę tych obowiązków może prowadzić do pociągnięcia go do odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Następuje to jednak w innym postępowaniu i nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika za wykonywanie przejazdu po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który - akceptując ocenę dokonaną przez organy administracji - przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane w art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego. W świetle ustaleń kontroli nie można bowiem przyjąć, że skarżący (jako podmiot wykonujący przejazd) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli wynika, że przewożony podzielny ładunek był umieszczony na paletach w przedniej części naczepy, zaś pozostała część naczepy pozostała pusta. Profesjonalny przewoźnik powinien mieć świadomość, że taki sposób rozmieszczenia ładunku w przestrzeni ładunkowej ma wpływ na rozkład ciężaru na poszczególne osie naczepy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kierowca (działający na rzecz skarżącego) miał możliwość zweryfikowania sposobu rozmieszczenia przewożonego ładunku, a w razie wątpliwości w tym zakresie powinien był dokonać przeładunku albo zaniechać jazdy po drodze publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.