II GSK 2174/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 898/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. w C. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 16 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 898/25, odrzucił skargę S. w C. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: RPP lub Rzecznik) z dnia 16 stycznia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjentki do świadczeń zdrowotnych oraz stwierdzenia naruszenia praw przedstawiciela ustawowego pacjentki do informacji. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że pozostające przedmiotem skargi pismo RPP z 16 stycznia 2025 r. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2024 r. poz. 581 ze zm.; dalej: u.p.p.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta. WSA stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że wystąpienie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. ma wyłącznie charakter opiniodawczo-wnioskujący, wobec czego nie stanowi decyzji administracyjnej, nie może być też uznane za inną formę działania organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kształtuje ono w sposób bezpośredni praw pacjenta ani sytuacji prawnej podmiotu leczniczego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami RPP i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaaprobował to stanowisko i przyjął, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. w C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia "13 stycznia 2025 r.", 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 16 stycznia 2025 r. nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał, że rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie mają charakteru decyzji administracyjnej, niemniej jednak w swojej treści dotyczą uprawnień pacjentów (np. prawo do informacji, prawo do świadczeń należytej jakości) i obowiązków podmiotów leczniczych (np. obowiązek informowania pacjentów o ich stanie zdrowia, obowiązek udzielania świadczeń zgodnych z wiedzą medyczną) wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, każde takie wystąpienie jest jednocześnie kierowane do zindywidualizowanego podmiotu, a poza tym, rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie w jakim nakłada na podmiot leczniczy obowiązek podjęcia określonych działań (np. przeprowadzenia szkolenia dla personelu) ma charakter władczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżone wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie jest ani decyzją administracyjną, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta nie podlega kognicji sądu administracyjnego z powodów, które wskazane zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 u.p.p. przewidując w ust. 1, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 2 u.p.p., w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył. Stosownie do ust. 3 art. 53 ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Natomiast w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 53 ust. 3a u.p.p.). Zgodnie zaś z ust. 4 art. 53 ustawy, w wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. W konsekwencji wystąpienia Rzecznika, stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.p., podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie jest stanowisko, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, że – pomimo iż do przeprowadzonych przez Rzecznika w trybie art. 49-53 u.p.p. postępowań stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – to jednak nie można zaakceptować poglądu, że prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowanie wyjaśniające dotyczące stwierdzenia naruszenia praw pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12; 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18; publ. w CBOSA). Konsekwencją prawną regulacji zawartej w art. 54 u.p.p. jest jedynie to, iż w prowadzonym przez Rzecznika postępowaniu wyjaśniającym pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2989/19). Na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – ani też wnioskodawcy, który spowodował wszczęcie postępowania przez Rzecznika i wydanie tego rozstrzygnięcia. W świetle ustawowej regulacji zaskarżalne jest jedynie rozstrzygnięcie Rzecznika wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p., o czym stanowi przytoczony powyżej art. 53 ust. 3 u.p.p. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie stwierdzenie przez Rzecznika naruszenia prawa pacjenta przez S. w C., nie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p., lecz w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo Rzecznika Praw Pacjenta z 16 stycznia 2025 r., skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – Dyrektora S. w C. – jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji (s. 1) nie jest ani decyzją administracyjną ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, bowiem art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Zaskarżone wystąpienie Rzecznika jest wyłącznie pismem organu informującym o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki adresata, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Natomiast – wbrew zarzutom i twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – pismo Rzecznika informujące o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta nie kształtuje materialnoprawnego stosunku administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych w istocie jednolity jest pogląd, że skarga na rozstrzygnięcie Rzecznika wydane na postawie art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. tj. pismo informujące o stwierdzeniu naruszenia praw indywidualnego pacjenta podlega odrzuceniu (m.in. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1469/13; oraz postanowienia NSA z dnia: 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OZ 487/20; 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1502/22; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2224/21). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, że wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie powinno, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegać kontroli sądów administracyjnych, należy wskazać, że zaskarżone wystąpienie Rzecznika nie jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wydawane w sprawach z zakresu administracji publicznej, dotyczą uprawnień lub obowiązków podmiotu, do którego są skierowane oraz wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. nie ma takiego charakteru. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie i judykaturze ma ono charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć (por. np. postanowienia NSA z dnia: 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1832/14; 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12; także D. Karkowska, Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Komentarz, LEX 2021). Skoro zatem zaskarżone pismo Rzecznika z 16 stycznia 2025 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych nie jest decyzją administracyjną i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tego powodu skarga na to pismo, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych przyczyn za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. Odnośnie wniosku organu o zwrot kosztów należy wyjaśnić, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).