II GSK 2182/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2715/23 w sprawie ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2715/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w K., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej także "organem" lub "zarządcą drogi", z dnia 29 grudnia 2022 r., nr DZS.WPA-ZOD1.4341.47.2022.4.KL, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A. S.A z siedzibą w K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", w związku z § 97 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji administracyjnej, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, odmawiającej wnioskodawcy – A. S.A. udzielenia zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego (kabel ziemny) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na terenie miejscowości T., gmina K.; - art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi wnioskodawcy z dnia 1 lutego 2023 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i na skutek dokonania wadliwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji z dnia 29 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 sierpnia 2022 r., choć zebrany przez organy administracyjne w toku postępowania materiał dowodowy prowadzi do konkluzji, iż w sprawie winna zostać wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia wnioskodawcy – T. S.A. na lokalizację przyłącza energetycznego (kabel ziemny) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na terenie miejscowości T., gmina K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 39 ust. 3 u.d.p. w związku z § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (dawniej: w związku z § 140 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.)), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] K.-T. (DK [...]) projektowanego przyłącza energetycznego (kabla ziemnego) w miejscowości T. (gmina K.), zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę planem sytuacyjnym i mapą ewidencyjną, będzie naruszało warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wnioskodawcy na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 grudnia 2022 r.; - art. 39 ust. 1a u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wykazania przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego przesłanek do jego przyjęcia i w konsekwencji do wydania decyzji zezwalającej wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego i lokalizację w pasie drogowym przyłącza energetycznego, co skutkowało oddaleniem przez Sąd I inustancji skargi wnioskodawcy na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 grudnia 2022 r. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 roku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zezwolenie wnioskodawcy na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] K. – T. przyłącza energetycznego w miejscowości T. (gmina K.) zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę planem sytuacyjnym i mapą ewidencyjną, ewentualnie o uchylenie przez Naczelny Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (złożonej po terminie) pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zarzuty powołane w skardze kasacyjnej dowodzą, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 u.d.p. Chociaż wypada stwierdzić, że o ile zarzut naruszenia przepisów postępowania został wskazany poprawnie, o tyle zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały powołane niezgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem na "naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" zamiast na "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", jak stanowi art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 u.d.p. Wynika z niej generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. "cele niedrogowe" (w tym różne formy komercyjnego wykorzystania pasa drogowego). Zakaz ten nie jest bezwzględny, bowiem w art. 39 ust. 1a przewidziano, że zakazu lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W opisanej sytuacji uchylenie tego generalnego zakazu następuje w indywidualnym przypadku w formie decyzji zarządcy drogi. Przy czym, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg W toku postępowania wywołanego wnioskiem uprawnionego podmiotu o umieszczenie infrastruktury sieciowej (energii elektrycznej) w pasie drogowym organy - co oczywiste - zobowiązane są do weryfikacji, co do zasady, jedynie przesłanek wynikających z przywołanego wyżej przepisu, tj. czy zgoda na umieszczenie infrastruktury sieciowej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Ta ostatnia przesłanka w niniejszej sprawie nie jest sporna. Sporne są natomiast dwie pozostałe. Ustalenie zaistnienia wymienionych wyżej przesłanek negatywnych, wymaga ich udowodnienia przez organ, w myśl zasad dowodzenia i argumentowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Inaczej więc mówiąc, organ decydując się na odmowę udzielenia zgody na umieszczenie infrastruktury sieciowej w pasie drogowym, zobowiązany jest tę okoliczność wykazać np. wskazać, z czego wynika naruszenie zasad bezpieczeństwa przez planowaną inwestycję sieciową względem ruchu drogowego. W efekcie powyższego, decyzja z art. 39 u.d.p., w odniesieniu do infrastruktury sieciowej, rzeczywiście zobowiązuje organ do wydania zgody, jeżeli nie zachodzą enumeratywnie wyliczone przesłanki negatywne, gdyż zakres badania możliwości lokalizacji tego rodzaju infrastruktury jest ograniczony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządca drogi krajowej prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyznaczone granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej z poszanowaniem reguł tego postępowania wyznaczonych przepisami K.p.a. Zakres przeprowadzonych czynności dowodowych oraz argumentacja przedstawiona zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dowodzą, że wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznano i uzasadniono, że nie znajdują zastosowania przepisy zezwalające na umieszczenie urządzenia liniowego w odległości mniejszej niż określona w art. 42 ust. 1 u.d.p., albowiem teren przyległy do pasa drogowego jest wolny od zwartej zabudowy, nie zalewowy jak i nie przebiega w terenach górskich. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą musi odpowiadać przepisom § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą (...) nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi". Organ administracji przeanalizował i wyjaśnił, że w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej doszłoby do naruszenia art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. oraz § 97 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wskazał, że z załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych, w tym mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000 (2 arkusze) wynika, że projektowane elektroenergetyczne przyłącze kablowe SN-15k\/, byłoby zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 20 + 860 do km 21 + 264. Trasa przyłącza przebiegałaby w przeważającej części wzdłuż drogi po stronie zewnętrznej ekranu akustycznego w odległości od niego od około 1m do 3m oraz wzdłuż rowu drogowego (w rejonie punktów nr 14 i nr 15) w odległości około 1m. Wskazano, że wobec planowanego zastosowania metody wykopu otwartego wykonania przyłącza na odcinkach zbliżenia do wyżej wymienionych elementów drogi (tj. w odległości około 1m), należało stwierdzić, że budowa części przyłącza o długości około 170m, mogłaby destabilizować fundamenty ekranu akustycznego, bowiem wykop przebiegałaby w linii "na styk" z fundamentem ekranu, ponadto naruszałaby konstrukcję rowu drogowego (o głębokości od 1m do 1,5m). Prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych w zbliżeniu do ekranu akustycznego o wysokości około 4m, stanowi wysokie prawdopodobieństwo uszkodzenia tego elementu uzbrojenia technicznego. Organ i Sąd I instancji akcentowali, że w toku postępowania sugerowano skarżącej dokonanie korekty wniosku. Zarządca drogi w piśmie z dnia 31 października 2022 r. wezwał do przedłożenia aktualnej i czytelnej mapy, ponadto wskazał m.in., że rekomendowanym sposobem budowy podziemnych przewodów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], jest metoda bezwykopowa (w tym przewiertu sterowanego) bez naruszenia części drogi (jezdni, pobocza, rowu, skarpy, chodnika, czy urządzeń drogowych, a projektowanie przejść poprzecznych pod drogą, wymagane jest poza obszarem skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. Jednakże strona postępowania nie uwzględniła wymienionych wymagań w piśmie z dnia 22 listopada 2022 r. z załącznikami, uzupełnionym pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Przy czym wypada zauważyć, że niedopuszczalne jest projektowanie przejścia poprzecznego pod jezdnią w obszarze ważnego skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 963, z uwagi na przeznaczenie tego obszaru na wyposażenie techniczne związane z drogą, które jest uzupełniane bądź naprawiane. Ponadto należy wskazać, że zarządca drogi zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p. jest zobowiązany do zapobiegania wystąpienia możliwych uszkodzeń elementów drogi związanych z lokalizacją i umieszczeniem "urządzeń obcych", w szczególności wpływających na zakłócenie ruchu pojazdów. Wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, że przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów, a usytuowanie wnioskowanego przyłącza kablowego spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych tj. § 97 ust. 1 i ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.