II GSK 2207/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 926/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 926/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 16 listopada 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 505/09 (uchylający wydane w sprawie decyzje administracyjne) został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 234/10. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] marca 2008 r. J. W. złożyła do Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Uznał bowiem, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku przyznania pomocy określonego w § 26a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z 17 października 2007 r."), gdyż rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej wcześniej niż 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Zdaniem organów administracji, J. W. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej 2 stycznia 2006 r., kiedy to stała się współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po zmarłym tego dnia ojcu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że za wcześniejszą datą rozpoczęcia działalności rolniczej niż ta, którą deklarowała wnioskodawczyni przemawiał również fakt podlegania przez nią ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 30 stycznia 2006 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę był związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r. (II GSK 234/10) oraz zaleceniami sformułowanymi w uzasadnieniu tego orzeczenia. W wyroku tym NSA – odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. – stwierdził m.in., że sam fakt nabycia w drodze spadkobrania praw do wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego nie jest wystarczający do uznania, że spadkobierca wszedł w tak rozumiane posiadanie gospodarstwa rolnego, zaś występujące w prawie krajowym pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego - jako przesłanki uznania, że jest prowadzona działalność rolnicza - musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu takim gospodarstwem. NSA stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących ustaleń organu odwoławczego w zakresie okresu ubezpieczenia społecznego skarżącej, ani do ewentualności zastosowania § 7 ust. 4 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Tymczasem gdyby ustalenie co do okresu podlegania ubezpieczeniu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym jako rolnik było prawdziwe, to zgodnie ze wskazanymi przepisami uzasadnione byłoby uznanie, że skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej 30 stycznia 2006 r., to jest wcześniej niż 14 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, co z kolei wyłączałoby przyznanie pomocy w związku regulację zawartą w § 26a omawianego rozporządzenia. NSA zaznaczył, że zalecona Sądowi pierwszej instancji ocena dopuszczalności zastosowania wskazanych jako naruszone przepisów powinna zostać poprzedzona odniesieniem się do zarzutów J. W. co do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Zdaniem rozpoznającego ponownie sprawę Sądu pierwszej instancji, ocena stanu sprawy w świetle zaleceń i wykładni prawa zawartych w wyroku NSA z 17 lutego 2011 r. prowadziły do oddalenia skargi J. W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Sąd stwierdził, że posługując się § 7 ust. 4 w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 - 6 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. organ administracji może w oparciu o udokumentowane zdarzenia określić chwilę rozpoczęcia działalności rolniczej. Jednym z takich zdarzeń jest okoliczność, że osoba została ubezpieczona na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jako rolnik lub małżonek rolnika (§ 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia). W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca złożyła wraz z wnioskiem pomocowym zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej zwanej "KRUS"), z którego wynika, że podlega ubezpieczeniu jako rolnik od dnia 1 stycznia 2006 r. (w dacie tej była osobą dorosłą), to zaistniało jedno ze zdarzeń z § 2 ust. 2 pkt 2 – 6 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r., a zatem należało ustanowić domniemanie, że skarżąca rozpoczęła z chwilą tego zdarzenia prowadzenie działalności rolniczej. W świetle § 7 ust. 4 omawianego rozporządzenia bez znaczenia było natomiast to, czy strona będąca właścicielem gospodarstwa rolnego faktycznie nim władała czy też nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść i istota wspomnianego przepisu zwalniała organ z badania tego stanu rzeczy. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca od stycznia 2006 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik, a zatem rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej wcześniej niż 14 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej z budżetu UE, a w konsekwencji nie spełniła warunków określonych w § 26a ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła J. W. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez błędnie określony stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku, to znaczy wskazanie, że skarżąca do wniosku załączyła zaświadczenie z KRUS stwierdzające, że była rolnikiem od dnia 1 stycznia 2006 r., w sytuacji gdy zgodnie z zaświadczeniem załączonym do wniosku była ona domownikiem, natomiast w toku postępowania organ ponownie zażądał przedstawienia zaświadczenia i dopiero to kolejne zaświadczenie zmieniało status skarżącej na status rolnika z datą wsteczną, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, gdyż podstawowym argumentem przemawiającym zdaniem WSA za oddaleniem skargi było to drugie zaświadczenie, ewentualnie: b. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 22 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1658/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1658/2005") w związku z art. 249 akapit 2 TWE i art. 10 TWE oraz w związku z § 7 ust. 4 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że nie ma znaczenia, czy strona faktycznie władała gospodarstwem, czy też nie, jeżeli z zaświadczenia wystawionego przez KRUS wynika, że strona była ubezpieczona jako rolnik od dnia 1 stycznia 2006 r., w sytuacji gdy taka interpretacja stanowi naruszenie bezpośrednio skutecznej normy prawa UE. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji niezgodnie ze stanem faktycznym uznał, że wraz wnioskiem zostało złożone zaświadczenie o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniom społecznym rolników jako rolnik, podczas gdy z zaświadczenia tego wynikało, że skarżąca była ubezpieczona jako domownik. Dopiero w toku postępowania KRUS zmieniła status skarżącej z datą wsteczną i wydała drugie zaświadczenie, że skarżąca podlega ubezpieczeniu nie jako domownik a jako rolnik od dnia 1 stycznia 2006 r. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że do 2008 r. była ubezpieczona jako domownik i z tego tytułu jej matka odprowadzała za skarżącą składki do KRUS. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej podnoszonych w tym zakresie. Skarżąca stwierdziła, że wykazała, iż faktycznie objęła kierowanie gospodarstwem rolnym w innym momencie niż wskazany przez organ. Wcześniej gospodarstwo miało innego kierującego (matkę skarżącej), który na gospodarstwo to otrzymywał dotacje, płacił podatek rolny, opłacał składki za skarżącą posiadającą status domownika. W czasie kiedy organ uznał skarżącą za kierującą gospodarstwem rolnym, urodziła ona dziecko i zajmowała się jego wychowaniem. Wszystkie te okoliczności były podnoszone już na etapie postępowania administracyjnego. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że obaliła wszelkie domniemania wynikające z § 7 ust. 4 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r., że stała się kierującym gospodarstwem wcześniej niż przed 2008 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wątpliwości dotyczące identyfikacji istoty zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., który to zarzut nie został w pełni poprawnie uzasadniony. W treści samego zarzutu wskazano, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło poprzez błędnie określony stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – poza powtórzeniem tej tezy – podniesiono zaś, że Sąd pierwszej instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia § 7 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. powinien poprzedzić zastosowanie wskazanej normy odniesieniem się do zarzutów skarżącej co do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników – jako rolnik. Następnie zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się nie tylko do tych zarzutów, ale i do dalszych zarzutów dotyczących statusu skarżącej jako osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. (II GSK 234/10). Mimo tych wątpliwości, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznał, że omówione wyżej wady skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej merytorycznego rozpoznania. 2. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie II GSK 234/10 NSA stwierdził, że WSA w Warszawie trafnie wywiódł, iż jakkolwiek spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy i z tą chwilą spadkobierca nabywa spadek co oznacza przejście na spadkobiercę zespołu stanowiących spadek praw (art. 924 i 925 k.c.), a skutkiem nabycia udziału w należącym do spadku gospodarstwie rolnym spadkobierca wraz z pozostałymi współspadkobiercami pozostaje do chwili działu spadku we wspólności, to jednak stan wspólności majątku spadkowego nie jest równoznaczny z nabyciem posiadania gospodarstwa rolnego. Ponadto NSA stwierdził, że sam fakt nabycia w drodze spadkobrania praw do wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego nie jest wystarczający do uznania, że spadkobierca wszedł w tak rozumiane posiadanie gospodarstwa rolnego. Dokonując wykładni przepisów § 7 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. NSA zauważył, że muszą być one zgodne – jako regulacje krajowe – z prawem wspólnotowym, bowiem funkcjonują one skutkiem transpozycji prawa wspólnotowego. Niezbędne jest także, z uwagi na zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., rozwinięcie rozważań co do wykładni przedstawionej w tym rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził także, że prawodawca wspólnotowy nie posługuje się pojęciami, z których można wyprowadzać definicję pojęcia posiadania zbieżną z poglądami opartymi na polskim prawie cywilnym, bowiem prawodawca wspólnotowy, formułując podstawowe warunki przyznawania pomocy, w ogóle nie posługuje się pojęciem posiadania lecz ustanawia przesłankę działalności w gospodarstwie rolnym w charakterze kierującego gospodarstwem. Kierowanie gospodarstwem rolnym jest możliwe tylko w takiej sytuacji, gdy rolnik włada gospodarstwem. Wobec takiego rozwiązania występujące w prawie krajowym pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego jako przesłanki uznania, że jest prowadzona działalność rolnicza, musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu gospodarstwem rolnym. Sam fakt nabycia w drodze spadkobrania praw do wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego nie jest wystarczający do uznania, że spadkobierca wszedł w tak rozumiane posiadanie gospodarstwa rolnego. 3. Z powyższych względów NSA wyprowadził wniosek, że ocena dopuszczalności zastosowania wskazanych przepisów powinna zostać poprzedzona odniesieniem się do zarzutów J. W. co do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Jeżeli ustalenia organu administracji publicznej nie zostaną skutecznie podważone, zastosowanie § 7 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia wywoła skutek w postaci uznania, że J. W. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej wcześniej niż 14 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, a konsekwencji, że nie spełnia warunków określonych w § 26a ust. 1 omawianego rozporządzenia. 4. W świetle powyższego za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 190 p.p.s.a., bowiem w istocie rzeczy nie rozważył zasadności zastosowania przepisów § 7 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia w takim ich rozumieniu, jaki wynika z wykładni wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. (II GSK 234/10). Ta ocena wynika wprost z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle § 7 ust. 4 bez znaczenia było to, czy strona będąca właścicielem gospodarstwa rolnego faktycznie nim władała, czy też nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść, a przede wszystkim istota w/w przepisu zwalniała organ z badania tego stanu rzeczy. Jednakże – jak to wyżej wskazano – NSA stwierdził, że prawidłowa wykładnia przepisów krajowych wymaga uwzględnienia przesłanki kierowania gospodarstwem rolnym, które jest możliwe tylko w takiej sytuacji, gdy rolnik włada gospodarstwem. 5. Wskazana wyżej przesłanka, odnosząca się do zagadnienia kierowania gospodarstwem rolnym, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi, co pominął w swoim orzeczeniu Sąd pierwszej instancji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że prawidłowe rozumienie omawianych przepisów, zgodnie z kierunkiem wykładni przyjętym przez NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. (II GSK 234/10), ma istotne znaczenie w zakresie odnoszącym się do zarzutów J. W. co do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik, na co także wskazał NSA w tym wyroku, a co pominął Sąd pierwszej instancji. 6. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uznając przy tym, że wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., nie zachodzi konieczność oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do art. 22 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1658/2005 w związku z art. 249 akapit 2 TWE i art. 10 TWE oraz w związku z § 7 ust. 4 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.