II GSK 2315/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 502/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. G. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. V SA/Wa 502/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2010 r. o nr [...] stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzekając też o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że sprawa zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego a więc rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Należy do spraw cywilnych i rozstrzygana jest przez sąd powszechny na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Wynika to z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) a także art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, Dz.Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. Oznacza to, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ocena powyższa nastąpiła w związku z faktem śmierci [...] w dniu [...] lutego 2006 r. sprzed wydania decyzji i złożonym wnioskiem przez tę osobę w dniu [...] maja 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Decyzją dnia [...] marca 2006 r. przyznano wnioskowaną płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w wysokości [...] zł i przelano na rachunek bankowy wnioskodawcy. Środki pieniężne zostały w całości rozdysponowane przez pełnomocnika, którym była żona zmarłego wnioskodawcy. Decyzję odebrała żona zmarłego w dniu [...] marca 2006 r. O śmierci organ został powiadomiony [...] kwietnia 2006 r. przez [...] . Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 złożony przez [...] . Decyzją z dnia [...] października 2010 r. o nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił [...] kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w powyższej wysokości, która została następnie podtrzymana decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...]. Pieniądze te, zostały wypłacone omyłkowo a więc osobie trzeciej, która nie była stroną postępowania administracyjnego i nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania. Decyzja o przyznaniu płatności też [...] nie dotyczyła. Sąd I instancji przyjął, że o wadliwości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW w tym postępowaniu nie należy zajmować stanowiska, albowiem to nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Powyższe powody stanowiły podstawę do działania Sądu I instancji z urzędu i z tego też powodu wadliwe decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną do wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzucił naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie powyższych przepisów jako mających istotny wpływ na wynik sprawy zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, Dz.Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że przyjęcie braku drogi administracyjnej w związku z uznaniem braku podstawy z art. 29 ust. 1 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako samodzielnej podstawy nie jest uzasadnione. Przepis ten, wbrew wywodom Sądu I instancji, jest samodzielną podstawą prawną decyzji o ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter materialno-kompetencyjny. Stanowi jedyny w obrocie prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Ocena tego przepisu jako tylko kompetencyjnego, nie została uzasadniona. Za takim rozumieniem przemawia także art. 30 ustawy, na mocy którego droga postępowania cywilnego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ograniczona jest do środków, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy. Obowiązkiem organu jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnej lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Katalog środków publicznych został określony za pomocą kryterium ich pochodzenia. Krąg podmiotów jako adresatów decyzji, wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Przepis nie ogranicza kręgu adresatów decyzji o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności do rolników, którzy płatność tę otrzymali. Oznacza to, że nie jest ograniczony tylko do rolników, ale ma zastosowanie także do innych osób, które weszły w posiadanie tych środków pieniężnych. Nietrafnie w decyzjach unieważnionych powołano rozporządzenie nr 796/2004 skoro przepisy te dotyczą rolnika i nie mogą stanowić podstawy w stosunku do osób trzecich. Uchybienie to, nie jest na tyle istotne, aby uzasadniało wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Podstawa ta, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją powyższego, jest brak podstaw do przyjęcia nieważności decyzji. Skarga stała się konieczna do złożenia i zasługuje na uwzględnienie. Wyrok Sądu I instancji jako naruszający przepisy powinien być uchylony. [...] nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Kasator powołując naruszone przepisy prawa procesowego jako mających istotny wpływ na wynik sprawy sprowadził je do zakwestionowania, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. Chodzi o to, że art. 29 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) stanowił samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony. W pierwszej kolejności należało ocenić jaki charakter ma powyższy przepis. Sąd I instancji przyjął, że kompetencyjny, zaś kasator materialno-kompetencyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora w tym zakresie z następujących powodów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy – Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanych przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie ta część przepisu ma charakter kompetencyjny. Z kolei w ust. 2 tego przepisu o ile określono, że do należności o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania zaległości, to ta część przepisu ma charakter materialny, gdyż odwołuje się do działu III – Zobowiązania podatkowe. Zasięgiem swym obejmuje powstanie zobowiązania podatkowego, a więc od art. 21 do 119 Ordynacji podatkowej. W sytuacji, gdy w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 określono – kiedy powstaje zobowiązanie podatkowe, a do niego zaliczono zaistnienie zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiążę powstanie takiego zobowiązania. Niewątpliwie, śmierć małżonka określiła moment poniesienia ciężaru, a więc zwrotu należności ustalonej decyzją przez Agencję a pobranej przez żyjącego drugiego małżonka. Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy – Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy – Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności podatkowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Chodzi wówczas także o osobę, która nie była rolnikiem a faktycznie uzyskała środki pochodzące z wymienionych w ustawie funduszy. Błąd dotyczył wówczas zaistnienia zdarzenia a więc stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależnie pobraną płatność. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustalenie nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy zatem rozumieć je jako rzeczywiste pobranie środków w różnych formach. Przedmiotowy przepis, nie ogranicza kręgu adresatów, którzy płatność tę otrzymali. Innymi słowy, istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa Agencji w ustaleniu tych kwot w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. Trafnie kasator wskazał, że Sąd I instancji stwierdzając tylko podstawę kompetencyjną, nie podjął próby uzasadnienia tej oceny. Należy przy tym pamiętać o instytucji przedawnienia, o której mowa w dziale III Ordynacji podatkowej a do którego należy zaliczyć art. 68 Ordynacji podatkowej. Oddzielnego omówienia wymaga art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE z 2004 r. Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Do dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązywało rozporządzenie nr 796/2004, które w art. 73 zwrot nienależnych płatności regulowało omawianą tutaj problematykę. Według tej regulacji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu określony w ww. przepisie nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Do dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązywały zatem omawiane przepisy prawa krajowego oraz przepisy prawa wspólnotowego regulujące zwrot nienależnych płatności, które winny być stosowane w konkretnych sprawach. Należy podkreślić, że rozporządzenie nr 796/2004 w zakresie zwrotu należności dotyczyło rolnika, natomiast polska regulacja prawna obowiązująca do dziś takiego ograniczenia nie zawiera. Najważniejsze jednak jest to, że kiedy wydawano decyzje administracyjne w tej sprawie ([...] października 2010 r. i [...] stycznia 2011 r.) nie obowiązywało już rozporządzenie nr 796/2004 uchylone wprost z mocy art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L. 2009.316.65 – rozporządzenie nr 1122/2009). Według art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2 Odsetki nalicza się za okres miedzy terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Obowiązek zwrotu o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeżeli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Oceny powyższej nie może zmienić błędne odwołanie się kasatora do art. 30 ustawy o Agencji. Przepis ten ma zastosowanie do spraw tam wymienionych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy cywilnoprawnej. Rację ma zatem kasator, że skoro jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji był zarzut braku drogi administracyjnej w związku z uznaniem, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji w świetle powyższych wywodów zapadło z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie stwierdzono nieważność decyzji pomimo braku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy uwzględnić powyższe wywody, jak również treść decyzji Kierownika BP ARiMNR we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu [...] płatności na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł (z tytułu J.P.O. i U.P.O.) na którą powołała się strona w złożonym piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. a do którego zupełnie się nie odniesiono. Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, art. 205 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.