II GSK 2324/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 828/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Izby Notarialnej w [...] na rzecz Ministra Sprawiedliwości 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 października 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 828/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę Izby Notarialnej w Gdańsku (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2014 r. P. P. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Uchwałą z [...] sierpnia 2014 r. Rada izby Notarialnej w Gdańsku zaopiniowała ten wniosek - pozytywnie co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał P. P. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Organ uznał, że P. P. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.). Odnośnie do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...], Minister Sprawiedliwości stwierdził, że [...] jest największym polskim miastem niebędącym miastem wojewódzkim i jest siedzibą wielu firm z branży gospodarki morskiej, a rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Zauważył, że w [...] działalność prowadzi 39 notariuszy w 30 kancelariach, przy czym średnio na jednego notariusza przypada ok. 6353 mieszkańców. Zdaniem organu, wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zwiększy dostępność do usług notarialnych, co jest w interesie społecznym. Izba Notarialna w Gdańsku złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji oraz odmowy powołania P. P. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zarzuciła m.in. brak odniesienia się przez Ministra Sprawiedliwości do indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r. Stwierdził, że skoro P. P. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy Prawo o notariacie, to organ nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy - jak w niniejszej sprawie - nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Organ powołał się na zauważalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych działających w [...], co prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, jednak nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Organ dodał, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii było uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Izba Notarialna w Gdańsku złożyła do WSA skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: kpa), a także naruszenie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188; dalej: rozporządzenie MS z 30 kwietnia 1991 r.) przez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. WSA oddalił skargę. Powołując się na art. 10 ustawy Prawo o notariacie, WSA stwierdził, że w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko. Odmowa powołania może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy Prawo o notariacie, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż P. P. spełnia przesłanki do powołania go na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ustawy Prawo o notariacie. Sad zauważył, że taką ocenę potwierdziła również Rada Izby Notarialnej w Gdańsku, która zaopiniowała wniosek P. P. o powołanie na stanowisko notariusza pozytywnie co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Sąd zwrócił uwagę, że zarzuty skarżącej skoncentrowały się na wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Zdaniem WSA, przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują jednak, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli wnioskodawca spełnia przesłanki podmiotowe. WSA uznał, że podstawą ograniczenia liczby kancelarii notarialnych nie może być § 11 pkt 4 rozporządzenia MS z 30 kwietnia 1991 r., stanowiący że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem polegają w szczególności na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Zdaniem WSA, przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach ustawy Prawo o notariacie i nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. WSA za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Zdaniem WSA, Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Skarżąca złożyła skargą kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2) przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia MS z 30 kwietnia 1991 r. przez uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. W art. 141 § 4 ppsa ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli: 1) uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) albo 2) uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 ppsa. WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie kwestionowanym w skardze kasacyjnej. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia MS z 30 kwietnia 1991 r. Jak słusznie zauważył WSA, podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowił art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie wynika natomiast, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W niniejszej sprawie nie było sporne, że P. P. spełnia wymogi umożliwiające powołanie go na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ustawy Prawo o notariacie: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożył egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończył 26 lat (pkt 7). Ponadto jego wniosek spełniał wymogi z art. 13 ustawy Prawo o notariacie, gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Trafnie WSA ocenił, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał (odwołując się przy tym do stanowiska judykatury), iż art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Ustawodawca nie dopuszcza sytuacji - ani w tym, ani w innym przepisie ustawy Prawo o notariacie - aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę, podkreślając nadto, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 ustawy Prawo o notariacie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko WSA, że skoro przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, to wyjściem poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy byłoby uznanie, że plan siedzib kancelarii notarialnych, o którym mowa w § 11 pkt 4 rozporządzenia MS z 30 kwietnia 1991 r., stanowi obligatoryjny element procedury podejmowania decyzji w sprawach powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącej na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrot kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (180 zł).