II GSK 2329/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 229/23 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz P. D. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę P. D., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej także "organem odwoławczym" lub "Kolegium", z dnia 20 stycznia 2023 r., nr SKO.DG/41.2/1/2023/592/KC, w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący prowadzi Ośrodek Szkolenia Kierowców S., wpisany przez Prezydenta Miasta Katowice do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Ośrodek posiada uprawnienia do szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii: A1, A2, A, B, C i C+E. W dniach od 12 do 18 sierpnia 2020 r. pracownicy Urzędu Miasta Katowice przeprowadzili kontrolę ośrodka, która obejmowała okres od lipca 2019 r. W trakcie kontroli ustalono, że liczba osób wpisanych do książki ewidencji osób szkolonych jest większa niż osób zgłoszonych do Prezydenta Miasta Katowice, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", oraz że w okresie objętym kontrolą kierownik ośrodka nie przekazał właściwym organom informacji o rozpoczęciu kursu łącznie w stosunku do 8 osób (kursantów). Zdaniem organu pierwszej instancji okoliczności ustalone w toku kontroli i opisane w protokole świadczą o wielokrotnym nieprzekazaniu informacji do Prezydenta Miasta Katowice w trybie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.), zwanej dalej "u.k.p.", co - zdaniem organu pierwszej - instancji stanowiło rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 2 u.k.p. W konsekwencji organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 października 2020 r., znak: UK-lll.5440'1.86'2020.TP, UK-lll.KW-001698/20 zakazał skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślił podmiot z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu do Kolegium skarżący zarzucił: 1. naruszenie ań.45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 2 oraz art. 45 ust. 4 u.k.p. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności skutkujące koniecznością wydania skarżącemu zakazu wykonywania działalności gospodarczej regulowanej - prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz wykreślenia go z rejestru działalności regulowanej; 2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 8 K.p.a. , poprzez przyjęcie, iż skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wielokrotnego nieprzedstawienia informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., podczas gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził niezbędnych czynności w celu ustalenia rzeczywistego charakteru zgłoszeń uznanych przez organ za "niedokonane" (w całości) i /lub dokonał nieprawidłowej oceny charakteru oraz ilości braku zgłoszeń informacji o osobach szkolonych na kursach, w konsekwencji czego naruszył jednocześnie zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak i interes prawny skarżącego; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a poprzez wydanie przez organ decyzji bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji oparciu uprzednio wydanej decyzji o niepełny, niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie przyczyn niepojawienia się w systemie organu zgłoszenia 2 osób w maju 2020 r. (kurs ,,maj 1/2020" oraz "A-praktyka" - dotyczy dwóch kursantów), oraz błędne przyjęcie, iż w tym przypadku w ogóle nie doszło do zgłoszenia kursów oraz błędną ocenę, iż nie doszło do przedstawienia informacji o kursie "Listopad/1B/19", gdy doszło do jej przekazania w listopadzie 2019 r., a organ nie wyjaśnił z jakich powodów zgłoszenie "nie pojawiło" się w systemie po stronie organu w odniesieniu do 2 (z 3) kursantek, ani nie zażądał w tym zakresie żadnych dalszych dowodów ani wyjaśnień od strony; 4. naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przesłanie organowi niepełnej listy kursantów, w sytuacji zgłoszenia samych kursów, jest tożsame z "nieprzedstawieniem informacji, o której mowa w art. 27 ust.1 pkt 1 U.k.p"; 5. naruszenie art. 45 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż dwukrotne niezgłoszenie kursu w terminie przewidzianym przepisami prawa, ma charakter "wielokrotny" oraz charakter "rażącego na ruszenia prawa"; 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1-2 K.p.a. - poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń, oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, w szczególności nie wyjaśnienie charakteru problemów technicznych zgłoszeń, niezależnych od skarżącego. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że art. 45 ust. 2 u.k.p., wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. W związku z czym obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w ww. przepisie musi zostać uznane za rażące W rozumieniu tego przepisu, niezależnie od świadomości i umyślności działania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia. Brak jest również podstaw do interpretowania ustawowego stwierdzenia "wielokrotne naruszenie" z uwzględnieniem skali prowadzonej działalności. Kolegium wskazało, że strona wielokrotnie nie przedstawiła staroście (Prezydentowi Miasta Katowice) informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., tj. danych 8 uczestników kursu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. dotyczy konkretnych uczestników danego kursu, a nie odnosi się do informowania jedynie o rozpoczętym kursie. W związku z czym Kolegium uznało, że niezależnie od wielokrotności (powyżej jednego, czy dwóch przypadków przyjętej definicji nieprzedstawienia informacji), kierownik ośrodka nie przekazał informacji o rozpoczęciu szkolenia w formie kursu łącznie w stosunku do 8 osób, co wypełnia znamiona wielokrotnego nieprzedstawienia staroście informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., a co za tym idzie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W skardze do Sądu I instancji powtórzono zarzuty sformułowane w odwołaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy stwierdzone w toku postępowania kontrolnego uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że podstawą podjęcia zaskarżonego orzeczenia było przyjęcie, iż w stosunku do 8 osób nie przedstawiono w ustawowym terminie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. W dalszej kolejności Sąd I instancji przedstawił i omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 45 ust. 2 pkt 2 u.k.p. oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od przyjętej definicji wielokrotności (powyżej jednego, czy dwóch przypadków nieprzedstawienia informacji), kierownik ośrodka nie przekazał informacji o rozpoczęciu szkolenia w formie kursu łącznie w stosunku do 8 osób, co wypełnia znamiona wielokrotnego nieprzedstawienia staroście informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., a co za tym idzie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Sąd nie stwierdził również zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił P. D. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 45 ust. 1. pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 2 oraz art. 45 ust. 4 u.k.p. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności skutkujące koniecznością wydania wobec P. D. zakazu wykonywania działalności gospodarczej regulowanej – prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz wykreślenia go z rejestru działalności regulowanej; 2. art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przesłanie organowi niepełnej listy kursantów, w sytuacji zgłoszenia samych kursów, jest tożsame z "nieprzedstawieniem informacji", o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p.; 3. art. 45 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż dwukrotne niezgłoszenie kursu w terminie przewidzianym przepisami prawa, ma charakter "wielokrotny" oraz iż ma ono również charakter "rażącego naruszenia prawa", zwłaszcza w kontekście oceny skali działalności prowadzonej przez skarżącego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to" 1. art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2023 r. w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie w ogóle zarzutów skarżącego zawartych w skardze a dotyczących braku poczynienia pełnych, pogłębionych ustaleń przez organy administracji publicznej w zakresie okoliczności dotyczących nieskutecznych (zdaniem organów) zgłoszeń kursantów, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, ograniczające się w zasadzie do przytoczenia treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji i treści przepisów, czego skutkiem było niedokonanie przez Sąd wymaganej przepisem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontroli; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak oparcia wyroku o ten przepis w sytuacji podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i brak poczynienia pełnych ustaleń faktycznych w odniesieniu do kwestii niedotarcia zgłoszeń do organu wykonanych przez pracowników ośrodka (skarżącego); 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3§ 1 P.p.s.a. poprzez niezakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez organ co do dopuszczenia się przez P. D. wielokrotnych naruszeń przepisów u.k.p., niewyjaśnieniu przyczyn nieprzyjęcia niektórych zgłoszeń kursów (kursantów) przesłanych przez ośrodek (skarżącego) oraz braku ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art.81a § 1 K.p.a., poprzez odmowę ich zastosowania i brak przyjęcia, że w sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, to w tym zakresie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, należy rozstrzygać na korzyść strony. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Gdy skarga kasacyjna – tak jak w rozpoznawanej sprawie - zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przy czym o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "istotny wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych determinowany był podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia, którą w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 2 i art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca między innymi rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym – w myśl art. 45 ust. 2 pkt 2 u.k.p. - rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie ustalono bowiem prawidłowo stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem zastosowania w sprawie art. 45 u.k.p., który jest przepisem sankcyjnym i musi być stosowany ściśle. Wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z prawem, gdyż Sąd ten nie dostrzegł błędów proceduralnych organu administracji publicznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Organy administracji publicznej obu instancji stan faktyczny ustaliły bowiem wybiórczo, nie poddały analizie wszystkich jego elementów, w szczególności nie odniosły się do zarzutów i wniosków formułowanych przez skarżącego w toku postępowania jurysdykcyjnego. Doszło zatem do naruszenia zasady prawdy materialnej. Ten nienależycie ustalony stan faktyczny nie tylko został zaakceptowany przez Sąd I instancji i stał się podstawą orzeczenia sądowego, ale Sąd ten również dokonał jego wybiórczej oceny. Organ pierwszej instancji w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 12 do 18 sierpnia 2020 r. w Ośrodku Szkolenia Kierowców S. ustalił, że liczba osób wpisanych do książki ewidencji osób szkolonych jest większa niż osób zgłoszonych do organu pierwszej instancji, oraz że w okresie objętym kontrolą kierownik ośrodka nie przekazał właściwym organom informacji o rozpoczęciu kursu łącznie w stosunku do 8 osób (kursantów). Na tej podstawie organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie i wydał decyzję. W odwołaniu skarżący kwestionował "wielokrotny" charakter stwierdzonych naruszeń, wskazując, że chodziło o jeden kurs w maju 2020 r. oraz jeden kurs w listopadzie 2019 r. a organ dokonał nieprawidłowej oceny charakteru oraz ilości braku zgłoszeń informacji o osobach szkolonych na kursach. Zarzucił także niewyjaśnienie przyczyn niepojawienia się w systemie organu zgłoszenia 2 osób w maju 2020 r. (kurs ,,maj 1/2020" oraz "A-praktyka" - dotyczy dwóch kursantów), oraz błędne przyjęcie, iż w tym przypadku w ogóle nie doszło do zgłoszenia kursów oraz błędną ocenę, iż nie doszło do przedstawienia informacji o kursie "Listopad/1B/19", gdy doszło do jej przekazania w listopadzie 2019 r., a organ nie wyjaśnił z jakich powodów zgłoszenie "nie pojawiło" się w systemie po stronie organu w odniesieniu do 2 (z 3) kursantek, ani nie zażądał w tym zakresie żadnych dalszych dowodów ani wyjaśnień od strony. Kolegium, utrzymując decyzję w mocy, wskazało jedynie, że przedstawienie staroście informacji, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. dotyczy konkretnych uczestników danego kursu, a nie odnosi się jedynie do informowania o rozpoczętym kursie. W konsekwencji uznał, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców nie przekazał informacji o rozpoczęciu szkolenia w formie kursu łącznie w stosunku do 8 osób, co wypełnia znamiona wielokrotnego nieprzedstawienia staroście informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Organ ten nie odniósł się do zarzutów związanych ze zgłoszeniem w formie elektronicznej kursów w maju 2020 r. oraz listopadzie 2019 r. oraz poszczególnych kursantów. W podobny sposób jak Kolegium wypowiedział się Sąd I instancji. Swoje uzasadnienie (s. 11) w istocie ograniczył jedynie do stwierdzenia, iż podziela stanowisko organu, że przedstawienie staroście informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. dotyczy konkretnych uczestników danego kursu, a nie odnosi się do informowania jedynie o rozpoczętym kursie, a nieprzedstawienie informacji o rozpoczęciu szkolenia w formie kursu łącznie w stosunku do 8 osób wypełnia znamiona wielokrotnego nieprzedstawienia staroście informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Sąd I instancji nie tylko pominął kwestię zarzutów związanych ze zgłoszeniem w formie elektronicznej kursów i kursantów, ale w ogóle nie odniósł się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Istotne wątpliwości w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dotyczą kilku kwestii. Po pierwsze, istnieje rozbieżność między okolicznościami faktycznymi ustalonymi w toku kontroli w ośrodku szkolenia, w oparciu o które organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie (liczba osób wpisanych do książki ewidencji osób szkolonych jest większa niż osób zgłoszonych do organu pierwszej instancji oraz nieprzekazanie właściwym organom informacji o rozpoczęciu kursu łącznie w stosunku do 8 osób) a okolicznościami faktycznymi przyjętymi za podstawę zastosowania przez organy administracji art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. (uznanie, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców nie przekazał informacji o rozpoczęciu szkolenia w formie kursu łącznie w stosunku do 8 osób). Przy czym w toku postępowania administracyjnego (w odwołaniu) oraz sądowoadministracyjnego (w skardze do Sądu I instancji) skarżący wskazuje na kursy z listopada 2019 r. i z maja 2020 r., co do których miał problemy techniczne ze zgłoszeniem informacji oraz na kursy z lutego 2020 r. i z czerwca 2020 r., co do których przyznaje niezgłoszenie łącznie 4 kursantów. Czy te 8 niezgłoszonych osób dotyczy wspomnianych wyżej kursów łącznie, jednego z nich lub kilku, czy też są to jeszcze inne zdarzenia? Po drugie, nie wyjaśniono na jakiej podstawie organy a w ślad za nimi Sąd I instancji uznały, że brak informacji o rozpoczęciu szkolenia w stosunku do 8 osób szkolonych – przy niewyjaśnieniu czy chodzi o kursantów jednego czy kilku kursów – uznano za wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., podczas gdy przepis ten mówi o nieprzedstawieniu listy uczestników kursu i informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. Treść tego przepisu wskazuje, że pojęcie wielokrotności nieprzekazania informacji odnosi się do wielokrotności niezgłoszonych kursów, a nie ilości niezgłoszonych osób (kursantów) w ramach jednego lub kilku niezgłoszonych kursów. Po trzecie, organy administracji nie wyjaśniły podnoszonej konsekwentnie przez skarżącego kwestii problemów technicznych ze zgłoszeniem do systemu w terminie wymaganych ustawowo informacji, a Sąd I instancji milcząco zaakceptował ten stan rzeczy. Po czwarte, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przec co naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Bez rozstrzygnięcia tych istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego nie ma możliwości prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc i ocena zastosowania tych przepisów przez organy administracji i kontrolujący ich działanie Sąd I instancji byłaby przedwczesna. Przy czym organy winny respektować regułę wyrażoną w art. 81a § 1 K.p.a., zgodnie z którą, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że – kierując się powyższymi wytycznymi - należy powtórzyć całe postępowanie administracyjne. Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznając skargę uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 października 2020 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).