II GSK 234/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.), Sędziowie NSA Rafał Batorowicz, Kazimierz Jarząbek, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 190/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 190/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 19 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący A. S. złożył wniosek o umorzenie jego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia 30 lipca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy oraz na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do uwzględnienia dyspozycji przepisu art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.),zwanej dalej: u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. Decyzją z dnia 19 października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia 30 lipca 2004 r. A. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego prośby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa, iż podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych. Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję", "odmawiam umorzenia należności". Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład, a o takiej drodze pouczono w rozstrzygnięciu wydanym przez organ I instancji. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem tym nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych, gdyż istniejące regulacje prawne nie przyznają mu, jak również Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd stwierdził, że tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Z uwagi na to, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza jedynie tryb zaskarżania wspomnianych decyzji do sądu powszechnego, oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Zdaniem Sądu, zastosowanie w tej sprawie znajduje przepis art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 66 ust. 2 u.s.u.s. jak również art. 31 ust 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). Reasumując Sąd uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Dlatego też Sąd uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał również na naruszenie przepisu postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ administracji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się im co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł: 1/ na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2/ na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznaniu sprawy co do istoty, oddalając skargę na decyzję, 3/ zasądzenie od A. S. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66, art. 68-71, art. 72 pkt 1, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 u.s.u.s. 2/ istotne naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., art. 17 k.p.a., art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 181 k.p.a. przez przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji pierwszej instancji a organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej. 3/ istotne naruszenie przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na treść orzeczenia: - art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., w wyniku przyjęcia, że zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy faktycznie nie zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a., a także art. 70 Konwencji MOP ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. W opinii skarżącego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparty jest na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, postępowania administracyjnego jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej art. 66 § 2 u.s.u.s. określa, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, nie określono jednak w tym przepisie granic tego nadzoru oraz nie wskazano w tym przepisie, iż Minister Polityki Społecznej pełni funkcje organu odwoławczego do zaskarżonych decyzji. Skarżący stwierdził, że system odwoławczy od decyzji Prezesa ZUS został określony w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej tylko w jednym przypadku - art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, został wskazany jako organ odwoławczy. Nie można od tego wyjątkowego uregulowania przenosić zasady do rozpatrywania wybiórczo innych decyzji przez Ministra na dowolnie przyjętych zasadach. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., skarżący stwierdził, że WSA w Warszawie bezpodstawnie przyjął, że nie można traktować Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji państwowej i stosować art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w sposób wybiórczy i dowolny stwierdza zastosowanie określonych przepisów k.p.a. do ustalenia odpowiedniego trybu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.