II GSK 2392/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2758/20 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. nr KOC/3947/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2758/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. nr KOC/3947/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 maja 2018 r.; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz N. Sp. z o.o. w W. 105 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 21 maja 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji), nałożył na N. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 2617,50 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...], poprzez umieszczenie w nim w dniach 30 stycznia – 21 lutego 2018 r. dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 4,50 m2 oraz w dniu 3 marca 2018 r. urządzenia reklamowego o powierzchni 0,06 m2 rzutu poziomego bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2018 r., podczas której wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Przeprowadzone w dniach 7, 13, 16 i 21 lutego 2018 r. kontrole potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: organ odwoławczy, SKO w Warszawie) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 maja 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy – wskazując na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, tj. protokół kontroli z 30 stycznia 2018 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, karty kontroli nr sprawy 761/18, dokumentację zdjęciową, informacje z KRS, wypis i wyrys z rejestru gruntów, mapę zasadniczą z zaznaczeniem granic pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy w pasie drogi – podkreślił, że wskazane dowody nie były kwestionowane przez skarżącą, dlatego organ uznał je za wiarygodne. Ponadto kontrola dokonana w dniu 2 marca 2018 r. wykazała, że reklama została zasłonięta, ale nośnika nie usunięto z pasa drogi. Kolegium podkreśliło, że na skarżącej jako przedsiębiorcy ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, a zatem nie może zasłaniać się niewiedzą o wynikających wprost z ustawy obowiązkach. W ocenie organu odwoławczego status przedsiębiorcy oraz długość okresu bezprawnej eksploatacji reklamy w pasie drogowym wskazuje, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą a zatem nie można odstąpić od nałożenia kary, bowiem cel kary nie zostanie spełniony. W sprawie brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było to czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama oraz urządzenie reklamowe zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. WSA przypomniał, że sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklamy oraz urządzenia reklamowego. W ocenie WSA dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm.), powinna zostać sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, wskazanie na mapie geodezyjnej przez pracownika – nawet przyjmując, że jest on geodetą – miejsca usytuowania reklamy nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został ponadto przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś – kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Z tych przyczyn WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii zawarcia umowy najmu pomiędzy skarżącą a spółdzielnią mieszkaniową WSA wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel reklamy, który – w przypadku umieszczenia reklamy – w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest również biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. WSA w Warszawie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zgromadzi dokumentację, która pozwoli na rozstrzygnięcie wątpliwości co do rzeczywistej lokalizacji reklamy względem pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Organ administracji wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, o ile zajęcie to zostało wykazane dowodem w postaci mapy do celów prawych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzje w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z mapy zasadniczej i innych dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy do celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez WSA ustaleń faktycznych SKO za nieprawidłowe, tj. stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie w sposób dowolny określono położenie przedmiotów (reklamy/nośnika) w stosunku do granicy pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w Warszawie, podczas gdy granica tego pasa drogowego oraz lokalizacja przedmiotu została zaznaczona na mapie zasadniczej, a prawidłowość zaznaczenia granicy pasa drogowego potwierdza wypis i wyrys z ewidencji gruntów, protokół kontroli oraz dokumentacja zdjęciowa; a co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji organu I instancji, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO wyjaśniło istotne okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez bezzasadne przyjęcie przez WSA, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów (mapy do celów prawnych, urzędowego dokumentu geodezyjnego, opinii biegłego geodety) pozwalających na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego oraz kolizję reklamy/nośnika wobec tej granicy, a tym samym potwierdzający prawidłowość ocenianej przez WSA decyzji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez potraktowanie strony w sposób odmienny od innych stron postępowań w tego typu sprawach i wymaganie od organów administracji w stosunku do przedmiotów należących do strony przeprowadzenia dowodu z mapy do celów prawnych, podczas gdy w stosunku do innych podmiotów dowód taki nie był dowodem niezbędnym do wydawania rozstrzygnięcia, co narusza zasadę równego traktowania; 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy rzetelna ocena zaskarżonej decyzji z zgromadzonego materiału dowodowego powinna doprowadzić WSA do oddalenia skargi strony na decyzję SKO w Warszawie z 6 października 2020 r. nr KOC/3947/Dr/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 maja 2018 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji braku zgodności z prawem wymienionych decyzji było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co miałoby być wynikiem braku przeprowadzenia dostatecznych ustaleń odnośnie do kolizji usytuowania reklamy i nośnika reklamowego z linią graniczną pasa drogowego. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ administracji urzędowym dokumentem geodezyjnym – określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy – co pozwalałoby stwierdzić zajęcie tego pasa, wyjaśniając w tej mierze, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której jest mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji podniósł, że – wobec deficytów postępowania wyjaśniającego – "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. [...] Taka bowiem mapa [...] powinna zostać sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego." Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, albowiem – i niezależnie od tego, że jak podniesiono na wstępie, nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach – za usprawiedliwiony należało uznać przede wszystkim zarzuty z pkt II. ppkt 1 oraz ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Podważając prawidłowość przywołanego stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 maja 2018 r. zostały wydane naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – co miało być wynikiem braku prawidłowych ustaleń odnośnie do kolizji usytuowania reklamy i nośnika reklamowego z linią graniczną pasa drogowego, a mianowicie ustaleń opartych na mapie do celów prawnych – trzeba przede wszystkim podkreślić, że wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wobec powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skarżący kasacyjnie organ nie bez podstaw zarzuca Sądowi I instancji naruszenie wymienionych przepisów prawa – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – a w konsekwencji wadliwość podejścia tego Sądu do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W opozycji do stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, albowiem oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 30 stycznia 2018 r. wraz dokumentacją zdjęciową, karty kontroli, dokumentacji zdjęciowej na płycie CD, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy w pasie drogi, nie mogło zastąpić dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego", trzeba jednak podnieść, że formułując tego rodzaju tezę Sąd ten pominął istotne w sprawie zagadnienie prawne. Mianowicie, że wskazywane źródło dowodowe nie ma charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu o niezbędności pozyskania przez organy administracji urzędowego dokumentu geodezyjnego w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, zgodnie z którą, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uznana przez organy administracji w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych, co odnosi się, między innymi, do postępowań, których przedmiotem wznowienie znaków granicznych, czy też podział nieruchomości lub scalenie i podział nieruchomości, czy też innych (niż wymienione) postępowań, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów obowiązującego prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ administracji w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego rodzaju dowodu stanowiącego rezultat wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście – oraz w korespondencji do dotychczas przestawionych argumentów – ponownie podkreślić, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy administracji podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu już orzeczeniach, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21, 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1165/21). Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie, ocenie i kontroli Sądu I instancji powinny więc podlegać ustalenia organów administracji o usytuowaniu reklamy oraz nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego oraz czasu jego zajmowania (to jest od dnia 30 stycznia 2018 r. do dnia 21 lutego w odniesieniu do dwustronnej reklamy o pow. 4 m2 oraz w dniu 3 marca 2018 r. urządzenia reklamowego o pow. 0,06 m2 rzutu poziomego) poczynione na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a mianowicie protokołu z kontroli pasa drogowego, karty kontroli, wypisu wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania wymienionych obiektów, jak też dokumentacji fotograficznej. W rozpatrywanej sprawie przebieg linii rozgraniczającej uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, a z mapy tej wynika, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu. Jeżeli podkreślić, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) – a w tym kontekście, że o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi zwłaszcza, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną (uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20) – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zgromadzone w sprawie dowody mogły stanowić podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowość był zobowiązany skontrolować Sąd I instancji, który jednak uchylił się od przeprowadzenia tej kontroli. Podkreślenia wymaga również w tej merze, że na gruncie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie utożsamia – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem", co z kolei oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia, co prowadzi do wniosku, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1531/1817; stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). Z wszystkich przedstawionych powodów, za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt II. ppkt 1 oraz ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej – a także, mimo pewnych wadliwości konstrukcyjnych, w pkt II. ppkt 3 jej petitum – a w konsekwencji także zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji (pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Za niezasadny należało natomiast uznać zarzut z pkt II 2 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a to wobec jego konstrukcji, a w tym kontekście wobec tego, że nie został on również uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w sposób wskazany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia "art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy [...] o drogach publicznych [...] w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego", wskazujący na błędną wykładnię tych przepisów prawa, a mianowicie, że organy mogą wymierzać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o ile zajęcie pasa wykazane zostało (jedynie) na mapie do celów prawnych, nie może być uznany za skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów prawa, a w konsekwencji, aby wyraził pogląd, którego prawidłowość podważa skarżący kasacyjnie organ. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został jedynie przywołany, natomiast do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, Sąd I instancji jedynie odesłał w sposób ogólny. W odniesieniu do przepisów § 75 – 77 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził natomiast jedynie, że wobec deficytów postępowania, "[...] dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie [...] zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa [...] powinna zostać sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego". Co więcej, jak wynika z konstrukcji tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, skarżący kasacyjnie organ podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, ile ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji odnośnie do braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska w zakresie odnoszącym się do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Taki charakter omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że podważenie opisanego stanowiska Sądu I instancji nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 151 p.p.s.a. jest bowiem tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega więc na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, co skutkowało jego uchyleniem i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd ten – uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. – będzie więc zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz do sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.