II GSK 2409/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1958/12 w sprawie ze skargi M G Spółki z o.o. w K na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G; 2. zasądza od M G Spółki z o.o. w K na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G (dalej: WSA w G lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę M G Sp. z o.o. w K (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa śląskiego. W toku postępowania administracyjnego Spółka kilkakrotnie modyfikowała treść wniosku w zakresie ilości punktów gier. W związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji dotyczącej nowych lokalizacji strona wnioskowała o przedłużenie terminu postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor umorzył postępowanie w sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz.1540), dalej: u.g.h. Zgodnie z art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 129 ust. 2 u.g.h. postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że wniosek Spółki nie mógł być rozpoznany do 30 grudnia 2012 r., ponieważ strona wielokrotnie składała pisma, które korygowały ilość oraz rodzaje punktów gier, co przedłużało postępowanie. Natomiast po tej dacie organ rozpatrujący wniosek strony był zobligowany - zgodnie z dyspozycją art. 129 ust. 2 u.g.h. do umorzenia postępowania. WSA w G podając motywy uwzględnienia skargi wskazał, że organ naruszył prawo wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.h. Organ nie ustalał czy art. 135 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. Przyjmując, że przepis ten nie ma charakteru przepisu technicznego nie rozważył, czy regulacja taka nie prowadzi do naruszenia zasady swobody świadczenia usług, a także zasady niedyskryminacji i proporcjonalności. Organ nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących notyfikacji przepisów technicznych, na które powoływała się strona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zatem ogólnych związanych z obowiązywaniem podstawowych zasad wspólnotowych, a co za tym idzie przedwcześnie uznał, że należy zastosować normę prawną wynikającą z art. 135 u.g.h.. Postępowanie organu miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ewentualne ustalenie, że przepis ten ma charakter techniczny oznaczałoby jego pominięcie w ramach podstaw prawnych przy rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego. Zaniechanie ustalenia, że przepis krajowy uniemożliwiający prowadzenie danych usług naruszył ogólne zasady wspólnotowe prowadziłoby do tego, że przy stosowaniu prawa przez organy należałoby pominąć te regulacje na zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku przepisów traktatowych. Konsekwencją powyższego było naruszenie krajowych przepisów procesowych, tj. art. 120, art. 122 O.p. i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) art. 135 ust. 2 u.g.h., poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo z uwagi na fakt, że nie przeprowadził właściwych ustaleń wskazanych w wyroku TSUE, które powinny zmierzać do ustalenia czy przepis ten nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE; 2) art. 129 ust. 2 u.g.h. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ewentualne ustalenie, że przepis ten ma jednak charakter techniczny oznaczałoby jego pominięcie w ramach podstaw prawnych przy rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego; 3) art. 120 i art. 122 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE); 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, bo stwierdzenie, że te przepisy nie zostały naruszone w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji, daje podstawę do dokonania oceny sposobu stosowania przez organy prawa materialnego oraz poprawności kontroli tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna Dyrektora ma usprawiedliwione podstawy prawne, mimo że nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są merytorycznie trafne. W ocenie NSA nieskuteczny prawnie jest zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Zarzut tak postawiony jest wadliwy, bo objęte nim przepisy, a więc art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. nie mogą być ujmowane jako regulacje, które wzajemnie się warunkują lub pozostają w formalnym związku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Jego naruszenie może mieć samoistny charakter, zatem może być podstawą zarzutu kasacyjnego, ale tylko w sytuacji gdy wyrok objęty skargą kasacyjną nie czyni zadość warunkom określonym w tym przepisie. Braki w tym zakresie są wystarczającym i samodzielnym powodem do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co oznacza, że to naruszenie nie może być łączone z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Ten ostatni przepis nie odnosi się do poprawności formalnej uzasadnienia wyroku, ale do wadliwej podstawy faktycznej orzekania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy Sąd I instancji uwzględnia skargę twierdząc, że czyni to z tego powodu, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy lub dokonały jego wadliwej oceny. Zatem treść tego przepisu zawsze skierowana jest do Sądu I instancji, ale ze względu na wady jakich dopuściły się organy. Inaczej rzecz wygląda w przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a., bo ten przepis zawsze musi być łączony z wadliwym działaniem samego Sądu. Poza tym, analizowany zarzut jest także wadliwy dlatego, że w ogóle nie został uzasadniony. Sąd II instancji wskazuje, że skuteczne postawienie takiego zarzutu kasacyjnego wymaga zgodnie z art. 176 p.p.s.a. nie tylko wskazania naruszonych przepisów, ale także ich uzasadnienie. Brak tego elementu skargi kasacyjnej nie pozwala dokonać oceny skarżonego wyroku z takiej perspektywy normatywnej. Inaczej należy odnieść się do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. tej ustawy. W ocenie NSA ten zarzut jest trafny. Jak wcześniej podkreślono, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji musi spełniać wymogi formalne. Jednym z tych wymogów jest przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Faktem oczywistym jest, że podstawa prawna rozstrzygania musi być odniesiona do stanu faktycznego sprawy, ponieważ taki warunek wynika z istoty procesu stosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji wskazuje, że podstawą rozstrzygania, a więc kontroli sprawowanej przez Sąd, jest ocena poprawności stosowania przez organy art. 135 ust. 2 u.g.h. Z akt sprawy jednak wynika, że organy celne nie rozpatrywały takiej sprawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed nimi było umorzenie sprawy wszczętej na wniosek Spółki, a dotyczącej udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. Ponieważ Dyrektor w tym zakresie orzekał po wejściu w życie u.g.h., to nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Przeszkodą do takiego orzekania była treść art. 129 ust. 2 u.g.h. Na tej podstawie postępowanie celne zostało umorzone, zatem przedmiotem sądowej kontroli były decyzje umarzające, a nie decyzje orzekające o zmianie miejsca urządzania gry. Skoro Sąd I instancji dokonuje kontroli skarżonych decyzji z punktu widzenia art. 135 ust. 2 u.g.h., a nie art. 129 ust. 2 tej ustawy, to tym samym narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i z tego powodu uzasadnienie jest wadliwe. Zatem kwestionowanie jego poprawności z punktu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafnym zarzutem kasacyjny, który musi prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wskazana nieprawidłowość uzasadnienia wyroku jest wadą prawną, która skutkuje tym, że Sąd II instancji nie może wypowiadać się co do pozostałych zarzutów kasacyjnych, w tym również podnoszących naruszenie prawa materialnego. Ocena poprawności stosowania tych przepisów wymaga, by w postępowaniu przed Sądem I instancji dokonano kontroli skarżonych decyzji rozstrzygających poprawnie określoną sprawę administracyjną. W przypadku, gdy tak nie jest, w postępowaniu kasacyjnym nie można się wypowiadać co do poprawności stosowania przepisów, które nie były poddane kontroli Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O koszach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.