II GSK 244/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 39/07 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 39/07 oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (BP ARMiR) z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podał, że łączna powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności wyniosła 339,74 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r. kontroli, która objęła 16 działek stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych W i Z jest mniejsza od oznaczonej we wniosku, natomiast rodzaj użytkowania pozostałych działek rolnych nie kwalifikował się do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) ani Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Wskutek ujęcia w protokole kontroli działek W i Z, których nie obejmował skorygowany wniosek o przyznanie płatności oraz znacznej różnicy powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności stwierdzonej podczas kontroli oraz powierzchni zadeklarowanej, przeprowadzono kontrolę uzupełniającą obejmującą pozostałe wykazane w złożonej korekcie wniosku, działki A, B, H, M, S, T, U. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że działki S i T odpowiadają działkom W i Z wykazanym w pierwotnym wniosku. Kontrola uzupełniająca jaka odbyła się w dniu [...] maja 2006 r. wykazała, że powierzchnia działki rolnej U została zaniżona w stosunku do zadeklarowanej w korekcie wniosku, powierzchnia działki rolnej T jest większa niż oznaczona w korekcie wniosku, natomiast powierzchnia działki S jest zgodna z deklaracją. Stwierdzono jednocześnie, że na działkach rolnych A, B, H i M nie prowadzono w 2005 roku działalności rolniczej. Brak było śladów orki czy też ścierniska po zadeklarowanych uprawach rzepaku i pszenicy, widoczne były uschnięte łodygi chwastów, co wskazywało na to, że ich wegetacja przebiegała w 2005 r. W efekcie dokonanej oceny zebranych dowodów, organ odwoławczy ustalił, że suma powierzchni uprawniającej do JPO oraz UPO, stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 9,87 ha. Powyższe skutkowało odmową płatności - w stosunku do Jednolitej Płatności Obszarowej na podstawie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów (zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. U. UE. L. 04. 345), natomiast w stosunku do Uzupełniającej Płatności Obszarowej w oparciu o art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18). Różnica pomiędzy areałem zadeklarowanym, a stwierdzonym w obu wypadkach wyniosła bowiem 3.342,15 %. Jak podkreślił organ odwoławczy, taki procent zawyżenia skutkuje odmową przyznania płatności dla obu systemów pomocy z jednoczesnym ustaleniem sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. P. S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z dnia [...] listopada 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. oraz art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. pomimo tego, że nie jest możliwe przyjęcie, iż skarżący w sposób zamierzony doprowadził do niezgodności pomiędzy stanem zadeklarowanym, a stanem faktycznym oraz art. 9 Kpa. z uwagi na nie doręczenie protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2005 r. i uniemożliwienia ustosunkowania się wnioskodawcy do tego dowodu. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 4 i 79 § 1 oraz art. 15 Kpa. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie produkcji rolnej celem ustalenia, czy w oparciu o czynności kontrolne z dnia [...] maja 2006 r. dopuszczalne było zakwestionowanie sposobu wykorzystana działek rolnych w 2005 r. P. S. wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w osobach, które dokonywały kontroli w dniu [...] listopada 2005 r. na okoliczność rzeczywistego czasu dokonania kontroli, jej sposobu i zupełności. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący we wniosku o przyznanie JPO oraz UPO wykazał łączną powierzchnię areału uprawniającego do przyznania tych płatności w wysokości 339,74 ha, natomiast kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu [...] listopada 2005 r. oraz kontrola uzupełniająca przeprowadzona w dniu [...] maja 2006 r. wykazały, że suma powierzchni uprawniającej do przyznania obu płatności wynosi zaledwie 9,87 ha. Sąd I instancji zważył, iż na zadeklarowanej powierzchni skarżący nie prowadził działalności rolniczej uprawniającej do przyznania obu płatności, co zostało udokumentowane fotografiami stanowiącymi załącznik do protokołu kontroli. Okoliczność nieprowadzenia produkcji rolniczej potwierdziło także pismo wyjaśniające Biura Kontroli z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, że na zadeklarowanych działkach nie stwierdzono śladów orki ani żadnych pozostałości po deklarowanych w 2005 r. uprawach rzepaku i pszenicy, tj. ścierniska. Na deklarowanych do dopłat gruntach stwierdzono uschnięte łodygi chwastów, których stan jednoznacznie wskazywał, że ich wegetacja przebiegała w 2005 r. Jak zauważył WSA, wbrew twierdzeniom skarżącego, czas przeprowadzenia obu kontroli (2005 r. i wiosna 2006 r.) pozwalał na stwierdzenie czy w roku 2005 na zadeklarowanej powierzchni działek skarżący prowadził działalność rolniczą uprawniającą do przyznania obu płatności. Fakt nieprowadzenia działalności rolniczej w 2005 r. na zadeklarowanych działkach potwierdziło oświadczenie Sołtysa Sołectwa M. oraz Przedstawiciela Powiatowej Izby Rolniczej w M. z dnia [...] lutego 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji. Przeprowadzone kontrole wskazały na znaczne rozbieżności pomiędzy zadeklarowanym areałem a powierzchnią faktycznie uprawniającą do otrzymania dopłat, co spowodowało odmowę przyznania płatności oraz nałożenie określonych sankcji w odniesieniu do JPO na podstawie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. natomiast w odniesieniu do UPO na postawie art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że stwierdzona różnica pomiędzy areałem zadeklarowanym, a uprawniającym do przyznania płatności stanowi 3342,15 %. W ocenie Sądu już sama wielkość stwierdzonej różnicy, uprawniała orzekające w sprawie organy do przyjęcia, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo. Sąd nadmienił też, że okoliczność stwierdzenia celowego działania skarżącego przy deklarowaniu powierzchni areału nie ma znaczenia dla odmowy przyznania płatności oraz rodzaju zastosowanych sankcji, albowiem przy tak znacznym zawyżeniu powierzchni, przekraczającym 50 % identyczne skutki w sytuacji gdy różnice nie wynikają z nieprawidłowości popełnionych celowo, przewiduje także art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w odniesieniu do JPO, natomiast w odniesieniu do UPO art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. WSA uznał, iż w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. W szczególności w sprawie brak jest dowodu, że skarżącemu doręczono protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r., chociaż taki obowiązek nakładają przepisy Kpa. (art. 9 i 10 § 1), jak również przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jednakże stwierdzone uchybienia pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy, nie powodowały zatem konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, iż organ odwoławczy, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. dopełnił obowiązku zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się, z którego to prawa skarżący nie skorzystał. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. regułą jest, że kontrola producentów rolnych jest niezapowiedziana, co wynika z gramatycznej wykładni wskazanego przepisu. Odstępstwem od tej reguły będzie więc zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli, jednakże tylko pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony. Powiadomienie producentów rolnych o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest możliwe, jednakże nie konieczne. Powyższy wyrok P. S. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. oraz art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. polegające na poczynieniu ustalenia, że zastosowanie sankcji dla obu grup płatności (jednolitej i uzupełniającej) możliwe jest w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie jakiejkolwiek różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, która uprawnia do uzyskania płatności bezpośrednich, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji mimo tego, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem art. 9, 10 KPA, art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. które miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, w zakresie realizacji inicjatywy dowodowej skarżącego i ustalanie rzeczywistego stanu rzeczy, a przez to wywierającego wpływ na stan faktyczny w sprawie. Składający skargę kasacyjną domagał się: 1. uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania 2. zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, 10 § 1 Kpa. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, oraz niedoręczenie protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2005 r. Zdaniem skarżącego uchybienia dotyczące przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie mogły być konwalidowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, z tym że zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na stwierdzeniu, że stan faktyczny ustalono nieprawidłowo, ponieważ rzeczywisty stan nie pozwala na stwierdzenie jakiejkolwiek różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku niedopatrzenia się przez Sąd I instancji takiej zależności, skarga podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził błędu w dokonanej przez WSA ocenie zebranego przez organ materiału dowodowego jako uzasadniającego wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazywał na niedostrzeżone przez Sąd I instancji, naruszenie przez organ jego prawa do informowania (art. 9 Kpa.) i prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 Kpa.), a także na naruszenie art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. jako na błędy, które wpłynęły decydująco na wynik sprawy. Z postawionymi zarzutami zgodzić się nie można. Ustalenia organu co do zawyżonej powierzchni gruntów zgłoszonych do dopłat w stosunku do powierzchni faktycznie zajętej pod uprawy zostały udokumentowane protokołami z dwóch kontroli na miejscu, przy czym skarżący zapoznał się z decydującymi dla wyniku postępowania ustaleniami protokołu z kontroli uzupełniającej. Kontrola ta potwierdziła, co podkreślił WSA, że suma powierzchni uprawniającej do przyznania obu płatności wyniosła zaledwie 9,87 ha w stosunku do zadeklarowanej 339,74 ha. Skarżący kwestionował ów wynik, jednak wyłącznie poprzez twierdzenie, że nie jest dopuszczalne czynienie w maju 2006 r. ustaleń co do upraw zebranych w 2005 r. tym bardziej, że uprawy z 2006 r. nie pokrywają się z tymi, które były w 2005 r. Powyższe stanowisko skarżący przedstawił w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i w piśmie kierowanym do organu z [...] czerwca 2006 r., nie zgłaszając żadnych wniosków dowodowych. Skarżący został również pismem z dnia [...] października 2006 r. zawiadomiony przez organ odwoławczy o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, z którego to prawa nie skorzystał. Na powyższe okoliczności wskazał Sąd I instancji, podkreślając, że czynności kontrolne na miejscu przeprowadził kompetentny organ, a zebrane w sprawie dowody pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia. Jak wskazuje analiza akt sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej, polegające na zaniedbaniu zawiadomienia skarżącego przez organ o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków, nie mogą zostać uwzględnione. Prawidłowo bowiem ocenił Sąd, że naruszenie przepisów art. 9 i art. 10 § 1 Kpa. które miało miejsce na etapie postępowania przed organem I instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem wadliwość ta została wyeliminowana w postępowaniu odwoławczym. Nie do zaakceptowania jest argumentacja kasacyjna, iż skarżący wskutek naruszenia jego prawa do informacji, nie mógł w odpowiednim czasie zgłosić wniosków dowodowych i że mógł to uczynić dopiero w skardze, nad czym WSA przeszedł do porządku. Zauważyć należy, iż niekorzystne dla skarżącego ustalenia protokołu kontroli z maja 2006 r. były mu znane, co wynika z odwołania od decyzji organu I instancji. Nie było zatem przeszkód do zgłaszania już na tym etapie wniosków dowodowych, zmierzających do podważenia wyników kontroli, a nieskorzystanie przez skarżącego z tego prawa w toku postępowania odwoławczego, nie może uzasadniać kierowanego pod adresem Sądu zarzutu oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów Kpa. Dodatkowo, składający skargę kasacyjną, w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. wskazał naruszenie przez organ art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 r. Powyższy artykuł składa się z kilku jednostek redakcyjnych i niepowołanie się na konkretną normę z równoległym brakiem rozwinięcia w uzasadnieniu tego zarzutu skutkuje brakiem możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu kasacyjnego. Nieskuteczne zarzuty kasacyjne co do naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego i niepodważenie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, prowadzą, na tle postawionych zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, do wniosku, iż zarzuty te należy uznać za chybione. Autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem przede wszystkim na wadliwość w ustaleniach stanu faktycznego, który, jak twierdzi, jest w istocie inny i odpowiada złożonemu wnioskowi o dopłaty, co czyni wadliwym zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. oraz art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Ustalona przez organ procentowa różnica powierzchni zadeklarowanej, a stwierdzonej wynosiła 3342,15%. Organ przyjął, iż tak znaczna różnica może wynikać wyłącznie z nieścisłości popełnionych przez skarżącego umyślnie i dlatego w poddanym kontroli sądowej rozstrzygnięciu zastosował jako podstawę prawną nałożonej sankcji art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 w odniesieniu do JPO i art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 w odniesieniu do UPO. Jak trafnie zauważył WSA, przypisanie przez organ skarżącemu umyślnego działania przy deklarowaniu gruntów nie ma dla wyniku sprawy znaczenia, bowiem stwierdzona różnica procentowa jest tak znacząca, że nawet, jeśli przyjmie się nieumyślne działanie, to skutki dla skarżącego byłyby takie same. W przypadku JPO zastosowanie znalazłby art. 138 ust. 1 zdanie trzecie Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004, zaś w przypadku UPO takie same konsekwencje przewiduje art. 51 ust. 2 zdanie drugie Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.