II GSK 2471/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Andrzej Kuba (spr.) NSA Czesława Socha Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 396/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2005 r. R. S. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2005 rok, w którym wskazała do zalesienia powierzchnię 3,02 ha, na działkach ewidencyjnych nr nr [...] położonych w Ż., z terminem wykonania na wiosnę 2006 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał wnioskodawczyni R. S. płatność w kwocie 31.463 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 24.970 zł, premii pielęgnacyjnej – 2.265 zł, premii zalesieniowej – 4.228 zł. W dniu [...] grudnia 2006 r. przeprowadzona została kontrola na gruncie, przy której obecna była wnioskodawczyni i w protokole z tejże kontroli odnotowano, iż stwierdzona powierzchnia zalesienia wynosi 2,68 ha, pomiaru działki dokonano 2-krotnie, metoda pomiaru – GPS, w rubryce przeznaczonej na uwagi osoby obecnej przy kontroli odnotowano, że wykonane ogrodzenie, jego umieszczenie nie pokrywa się z faktyczną granicą działek ewidencyjnych, pomiar działki wykonano wzdłuż ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i przyznał wnioskodawczyni płatność w kwocie 22.468,42 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 18.168,42 zł, premii pielęgnacyjnej – 1.500 zł, premii zalesieniowej – 2.800 zł, a to z uwzględnieniem sankcji. Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w R. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony oraz na konieczność wyjaśnienia istnienia przesłanki wznowieniowej a także podjętego rozstrzygnięcia. Skarga wnioskodawczyni na powyższą decyzję organu II instancji z dnia [...] lipca 2007 r. oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 20 maja 2008 r. sygn. I SA/Rz 2/08. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ II instancji wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. od "załatwienia spraw wniosków o przyznanie pomocy na zalesienie Pani R. S." i wyznaczył do prowadzenia sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Wyznaczony – jako organ I instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję, mocą której przyznał wnioskodawczyni R. S. płatność w kwocie 22.553,62 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 18.253,62 zł, premii pielęgnacyjnej – 1.500 zł, premii zalesieniowej – 2.800 zł - a to z uwzględnieniem sankcji. Ponadto w sentencji decyzji zawarł stwierdzenie, iż różnica między kwotą płatności otrzymaną przez wnioskodawcę a przyznaną w niniejszej decyzji wynosi 8.909,38 zł i podlega zwrotowi. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni R. S. od powyższej decyzji, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.: - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych na zalesienie gruntów rolnych i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części przyznającej płatności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że w decyzji organu I instancji niezgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego dokonano dwóch rozstrzygnięć, tj. przyznania płatności z uwzględnieniem sankcji i żądanie zwrotu części otrzymanych płatności. Jeśli chodzi o kwestię zwrotu nienależnie pobranych środków, to w tym zakresie z mocy art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), kompetencja należy do Prezesa ARiMR i dlatego w tej części postępowanie przed organem I instancji podlega umorzeniu a wydane rozstrzygnięcie organu I instancji podlega uchyleniu. Jeśli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie przyznanych płatności, to organ II instancji uznał je za prawidłowe, także w zakresie uwzględnienia sankcji. Zarzuty wnioskodawczyni co do nieistnienia przesłanki wznowieniowej oraz niewłaściwego ustalenia powierzchni gruntów faktycznie zalesionej, organ II instancji uznał za bezzasadne. Pomiary tej powierzchni dokonane przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARiMR są prawidłowe, wnioskodawczyni nie wskazuje na czym miałyby polegać błędy tych pomiarów, a jedynie wnosi o powołanie biegłego geodety bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich wniosków. Okoliczność, że osoby dokonujące pomiarów są pracownikami organu odwoławczego nie uzasadnia odmówienia im wiarygodności, bo protokoły sporządzane przez tych pracowników są oceniane tylko pod kątem fachowości i rzetelności – a nie miejsca ich zatrudnienia – a struktura Agencji RiMR, jej zakres działania i uprawnienia pracowników są ściśle określone prawem. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ścieżka wykonanego w terenie pomiaru, zapisana w pamięci urządzenia GPS, odwzorowana na mapie działek ewidencyjnych, jednoznacznie wskazuje na prawidłowe dokonanie pomiaru. Podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych oraz planu zalesieniowego mają na celu jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni R. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na powyższą decyzję organu II instancji z dnia [...] lipca 2010 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznanych płatności. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 61/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie płatności na zalesienie gruntów rolnych w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w części przyznającej płatności. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania w części przyznającej płatności Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych z dnia [...] maja 2006 r. i przyznającej płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2006 r. w całości w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych pani R. S., orzekł o przyznaniu R. S. płatności na zalesienie gruntów rolnych za 2005 r. z nałożeniem sankcji z tytułu: 1) wsparcia na zalesienie w wysokości 18.253,62 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia. Kwota uwzględnia sankcje w kwocie 3.990,38 zł, 2) premii pielęgnacyjnej w wysokości 1500 zł płatne w 2006 r. Płatna w 2006 r. kwota uwzględnia nałożone sankcje w kwocie 510 zł. Od 2007 r. płatne corocznie przez okres czterech kolejnych rat w wysokości 2010 zł. Kwota uwzględnia stwierdzoną powierzchnię zalesienia 2,68 ha. 3) premii zalesieniowej w wysokości 2800 zł płatne w 2006 r. Płatna w 2006 r. kwota uwzględnia nałożone sankcje w kwocie 952 zł. Od 2007 r. płatne corocznie przez okres 19 kolejnych lat w wysokości 3.752 zł. Kwota uwzględnia stwierdzoną powierzchnię zalesienia 2,68 ha. Razem płatność w 2006r. wynosi 22.553,62 zł - kod EFOiGR 050404000000152, krajowa pozycja budżetowa 33010380000, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 18.032,39 zł, środki krajowe 4.521,33 zł. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że ustalenia poczynione w ramach kontroli o stanie faktycznym zalesienia niezgodnym ze stanem deklarowanym we wniosku, na podstawie którego przyznano płatności, są nowymi okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dniu wydania decyzji, nieznanymi organowi, który wydał decyzję. Dlatego zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać za niezasadny. W ocenie Sądu pismo podpisane przez zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiera jedynie stanowisko Biura Kontroli na Miejscu, odnoszące się do zasadności i celowości przeprowadzenia ponownej kontroli u skarżącej oraz możliwości dokonania rzetelnych i wiarygodnych ustaleń w zakresie wnioskowanym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Nie stanowi ono ingerencji organu II instancji w postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonych dokumentów i materiału dowodowego uznając, że pozwalają one na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy bez konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w drodze dokonania powtórnej kontroli na miejscu. Dokonane przez niego ustalenia i ocena zebranego materiału dowodowego nie przekracza zasady swobodnej oceny dowodu. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono w przypadku skarżącej różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do zalesienia a powierzchnią ustaloną. Różnica ta wynosi 0,4 ha co stanowi 12,69% powierzchni stwierdzonej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz integrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustalającym wspólne zasady dla systemu pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określających systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), jeżeli obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy przekracza obszar stwierdzony, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. Dlatego za prawidłowe należy uznać orzeczenie zawarte w pkt 3 zaskarżonej decyzji, przyznające R. S. płatność na zalesienie gruntów rolnych na założenie sankcji. Decyzja Starostwa S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zmieniająca dotychczasowe użytki rolne na użytek leśny ustala stan zalesienia przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji. Nie może ona jednak dowodzić stanu zalesienia na dzień przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniu [...] grudnia 2006 r. Dlatego za prawidłowe Sad I instancji uznał stanowisko Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R., że decyzja ta nie ma istotnego znaczenia w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. S. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: naruszenie art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/, pkt 2 i 3, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) - art. 7, 8, 10, 11, 15, 75, 76, 77, 145 1 pkt 5, art. 149 § 2 , 151 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). - § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, - art. 70 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004, - art. 51 ust. 1 rozporządzania komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., - dowolne i błędne ustalenia stanu faktycznego, - dowolne ustalenia, że powierzchnia działki rolnej C położonej w Ż. na działkach nr [...] wynosi 2,68 ha, a nie jak podano we wniosku oraz w planie zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo S., w wypisie z rejestru gruntów, decyzji Starosty S. 3,02 ha, - brak podstaw do wznowienia postępowania, a tym bardziej do zmiany decyzji, - nałożenie sankcji w przedmiotowej decyzji, mimo że brak było wszczęcia postępowania w tym zakresie, - przedwczesne nałożenia sankcji, ponieważ brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia decyzji wszczętego na skutek wznowienia przedmiotowego postępowania, - błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału, - zlekceważenie i nie wzięcie pod uwagę przez organ II instancji jak i WSA zaleceń i wykładani z wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2010 r. uchylającym poprzednią decyzję organu II instancji - Dyrektora P. Oddziału Regionalnego w R. w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do wszystkich zarzutów powołanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej zarówno procesowych, jak i prawnomaterialnych w granicach tej skargi, które dla rozpoznania jej są wiążące i stwierdził, że nie są one uzasadnione. Należy zauważyć, że zasadniczy zarzut w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez stwierdzenie różnicy między powierzchnią gruntów zalesionych deklarowanych a powierzchnią rzeczywistą zalesionej działki jest nietrafny. Organ odwoławczy dwukrotnie rozpoznawał merytorycznie sprawę przyznania płatności w odniesieniu do konkretnych powierzchni działek leśnych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie ją kontrolował i w oparciu o analizę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej w roku 2006 ocenił należycie ten materiał dowodowy, nie naruszając żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w której zastosowano przepisy materialne o obniżenie przyznanych płatności nie mogą być skutecznie kwestionowane przez skarżącego, a to z tego, że pomiary spornych działek lasu w czasie kontroli zostały dokonane w sposób profesjonalny, co przyznaje sam skarżący i nie zachodziła konieczność dodatkowego powoływania biegłego geodety w celu sprawdzenia tych pomiarów. Niewątpliwie pomiary działek dokonane przy pomocy GPS są precyzyjne, a skarżący nie przeciwstawił przyjętym przez organ dowodom, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, kontrdowodów, gdyż decyzja Starosty S. z dnia [...] listopada 2010 r. dotycząca innej sprawy, a potwierdzająca rzekomo zadeklarowaną przez skarżącego powierzchnię zalesienia, dotyczyła innej kwestii zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, a nie rzeczywistego stanu zalesienia tych gruntów odnoszącego się do konkretnego okresu, za który przyznano płatności. Podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, która spowodowała ostateczne rozstrzygnięcie tej sprawy, została potwierdzona przez organ w postępowaniu i nie można obecnie zarzucać, że organ bezpodstawnie wznowił postępowanie. W tym zakresie organ nie naruszył przepisów art. 145 i następne kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego Sąd I instancji nie stwierdzając takiego naruszenia nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji, która była zgodna z prawem. Nie zostały również naruszone w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy prawa materialnego zarówno krajowego, jak i prawa europejskiego powołane w skardze kasacyjnej przez skarżącego, gdyż po pierwsze skarżący nie wskazuje w jaki sposób mogłoby to nastąpić, czy przez wadliwą ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, a przede wszystkim skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniał tylko zarzuty procesowe i błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę subsumpcji do właściwej podstawy materialnoprawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.