II GSK 2482/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Anna Robotowska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M P Spółki z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 349/13 w sprawie ze skargi M P Spółki z o.o. w W na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W z dnia [..] marca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M P Spółki z o.o. w W na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W lub Sąd I instancji) oddalił skargę M P (dalej: skarżąca albo Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W (dalej: Dyrektor) z dnia [..] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r. Dyrektor udzielił Spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. W dniu 27 kwietnia 2010 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora o zmianę lokalizacji punktów gier objętych wspomnianym zezwoleniem. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ dokonał wnioskowanej zmiany, wykreślając z wykazu 125 punktów gier jeden punkt. Strona nie wniosła odwołania. W dniu 31 października 2012 r. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z Dyrektora z dnia [..] maja 2010 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), który jej zdaniem ma wpływ na treść wydanej decyzji. Dyrektor wznowił postępowanie, jednakże decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [..] maja 2010 r. Decyzją z dnia [..] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. Zdaniem Dyrektora takiego stanowiska nie neguje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W powołanym wyroku TSUE wyraźnie wskazał, że przepisem, który ma charakter techniczny jest art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych – jednak nie miał on zastosowania rozpoznawanej w sprawie. WSA we W oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 TSUE nie stwierdził, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny" a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów u.g.h. Sąd I instancji uznał, że skoro automaty dotychczas wykorzystywane mogą być nadal legalnie wykorzystywane do urządzania gier na tych samych warunkach do czasu wygaśnięcia posiadanych zezwoleń lub poświadczeń rejestracji, w dotychczasowych miejscach (tj. poza kasynami), jak stanowią przepisy przejściowe art. 129 i art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz – na nowych już zasadach – mogą być także wykorzystywane w kasynach gry, po uzyskaniu koncesji bądź mogą zostać przystosowane do gier zręcznościowych, które z kolei regulacjom u.g.h. nie podlegają, więc nie może to być uznane za użytkowanie marginalne zgodnie z punktem 34 wyroku TSUE, to należy uznać, że przepisy u.g.h. (zwłaszcza zaś art. 135 ust. 2 tej ustawy) nie wywierają istotnego wpływu na właściwość tych produktów. Treść art. 135 ust. 2 u.g.h. nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Uniemożliwienie zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę w miejscach dotychczasowych, przy użytkowaniu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach. WSA uznał, że przepisy przejściowe u.g.h. nie wprowadzają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., a przez to nie mają charakteru "przepisów technicznych" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu przepisu wskazanego art. 135 ust. 2 u.g.h. za przepis techniczny. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na naruszeniu prawa materialnego. Podstawą przyjętego w niej zarzutu jest naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. Zdaniem Spółki naruszenie tych przepisów polegało na dokonaniu przez organy błędnej wykładni i na zaakceptowaniu tego stanu przez Sąd I instancji. Stawiając tak skonstruowany zarzut Spółka twierdzi, że błędna wykładnia wskazanych przepisów polegała na nieuznaniu art. 135 ust. 2 u.g.h. za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisu, który nie powinien być stosowany. Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie ma prawnego usprawiedliwienia, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Istotą sporu jaki zarysował się w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Spółką a Sądem I instancji i organami celnymi jest ocena charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. Sąd I instancji podzielając stanowisko organów celnych stwierdził, że ten przepis nie ma charakteru technicznego. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie tezy, że skoro nie jest to przepis techniczny, to nie podlegał on notyfikacji, zatem brak notyfikacji u.g.h. nie ma wpływu na jego obowiązywanie, co w ostateczności prowadzi do wniosku, że mógł on być podstawą prawną rozstrzygnięcia, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Spółka prezentuje odmienne stanowisko, twierdząc że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym. Sformułowane w ten sposób stanowisko Spółki jest wadliwe i nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa. Sąd II instancji podziela pogląd i argumentację Sądu I instancji przytoczoną w uzasadnieniu wyroku. Zgodzić należy się z twierdzeniem, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym. W pełni należy podzielić zapatrywanie Sądu I instancji na temat braku "techniczności" tego przepisu, ze względu na to, że nie odnosi się on do cech lub właściwości produktu bądź usługi. Trafnie twierdzi Sąd I instancji, że na gruncie dyrektywy nr 98/34/WE, zatem jej art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11, przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe z prawnego bądź faktycznego punktu widzenia, w przypadku wprowadzania do obrotu lub świadczenia usługi albo ustanowienia operatora usług, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy. Dyrektywa wylicza rodzaje takich przepisów, przy czym dla spraw związanych z użytkowaniem automatów w związku z prowadzeniem na nich gier istotne znaczenie mają te rodzaje przepisów, które obejmują specyfikacje techniczne lub inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przy czym dla spraw objętych u.g.h. techniczny charakter przepisów może być łączony tylko z "innymi" wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa, bowiem przepisy ustawy nie odnoszą się do specyfikacji technicznych automatów do gier, zatem nie są one związane z cechami produktu, jego nazwą, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania, etykietowania oraz procedur zgodności. Ponieważ art. 135 ust. 2 u.g.h. nie dotyczy takich kwestii, to trafnie przyjął Sąd I instancji, że jego techniczny charakter może być wiązany tylko z innymi wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa 98/34/WE. Jednak inne wymagania w rozumieniu tych przepisów to wszystkie inne warunki nałożone na produkt w celu ochrony konsumentów i środowiska, mające wpływ na jego cykl życiowy po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetworzenie, ponowne zastosowanie lub składowanie, które mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego sprzedaż. Zatem inne wymagania, o których stanowi dyrektywa nr 98/34/WE, mieszczące się w pojęciu technicznego charakteru przepisu, muszą być odnoszone do cech produktu związanych z jego wprowadzaniem na rynek. Wprost z przepisów dyrektywy nr 98/34/WE wynika, że przepisy techniczne, w tym także w zakresie "innych wymagań" odnoszą się tylko i wyłącznie do produktu (usługi), a nie podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności wprowadza te produkty lub usługi. Takie rozumienie przepisów technicznych wynika z orzecznictwa TSUE, zwłaszcza z uzasadnienia do wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11). Trybunał odnosząc się do przepisów technicznych u.g.h. stwierdził, że te przepisy można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE oraz, że nakładają one warunki, które mogą wpływać na sprzedaż automatów, a przez to należy przyjąć, że mogą one mieć potencjalnie charakter techniczny, o ile mogą wpływać w istotny sposób na właściwości lub sprzedaż automatów. Z tego powodu sąd krajowy powinien ustalić jaki jest wpływ tych przepisów przejściowych na sprzedaż automatów lub ich właściwości. W takich warunkach działanie zgodne z prawem ma polegać na ocenie charakteru przepisów przejściowych u.g.h. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera taką ocenę. NSA akceptuje i podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji. W pełni należy zgodzić się z poglądem, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe. Ich rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w u.g.h. Techniczność przepisów może być rozważana tylko na gruncie u.g.h., a więc nowej regulacji, a nie przepisów dostosowujących dotychczasowe reguły prowadzenia gier na automatach do u.g.h. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że przepisy przejściowe mają charakter podmiotowy, bo regulują uprawnienia podmiotów prowadzących gry, zachowując je pod rządami nowego prawa na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie gier na automatach nie mają zastosowania bardziej restrykcyjne zasady dla tej działalności przyjęte w u.g.h. Każdy podmiot posiadający zezwolenie mógł je realizować w pełnym zakresie, jedynym wyjątkiem było przyjęcie zasady, że w ramach takiego zezwolenia nie można dokonywać zmian lokalizacji automatu. Takie ograniczenie, chociaż związane z elementem przedmiotowym zezwolenia nie może być rozumiane jako istotne, a więc niedopuszczalne w rozumieniu dyrektywy, bowiem jej przepisy nie mogą być odnoszone do prawa, do którego nie mają zastosowania również dlatego, że zmiana zezwolenia, którym reglamentuje się określony rodzaj działalności, a więc kształtuje uprawnienie publiczno-prawne podmiotu nie jest elementem treści tego uprawnienia. Inaczej rzecz ujmując, podmiot posiadający zezwolenie nie ma prawem określonego i wiążącego organ żądania, w ramach którego może domagać się zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Takie przekształcenia podmiotowe przysługujących stronie uprawnień są możliwe tylko w ramach określonych przez ustawę i tylko na zasadach w niej wyrażonych, bowiem należą one do sfery autonomii ustawodawcy, który reglamentując różne rodzaje działalności gospodarczej, może tak je kształtować jak wymagają tego preferowane przez niego wartości. Te działania nie wiążą się z wprowadzaniem produktów do obrotu, ale z reglamentowaniem działalności gospodarczej. Przepisy odnoszące się do tej sfery nie są i nie mogą być przepisami technicznymi, co jasno wynika z orzecznictwa TSUE. Przyjmując nietrafność zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku koncentruje się na ocenie "techniczności" art. 135 ust. 2 u.g.h. Jednak ten problem nie jest istotą rozpoznawanej sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że podstawą prawną rozstrzygania przez organy celne nie był art. 135 ust. 2 u.g.h., ale art. 135 ust. 1 tej ustawy. Zatem rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, odnoszą się do problematyki, która nie była przedmiotem orzekania w postępowaniu wznowieniowym, w którym zapadły kontrolowane decyzje. Z tego powodu należy uznać, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie odpowiada przepisom prawa. Stwierdzenie tego faktu nie może mieć wpływu na wynik kontroli kasacyjnej, bowiem skarga kasacyjna nie stawia zarzutu w tym zakresie, a więc nie podnosi naruszenia przepisów, które określają prawne wymogi uzasadnienia wyroku. Brak taki nie pozwala Sądowi II instancji dokonać kontroli wyroku w tym zakresie, bowiem granice sprawy kasacyjnej są wyznaczone przez podnoszone w niej zarzuty, które muszą być jasno sprecyzowane i uzasadnione, ze względu na profesjonalny charakter takiej skargi. Wobec takiego braku i merytorycznej nietrafności zarzutu sformułowanego przez stronę należało uznać, że skarga kasacyjna Spółki nie ma prawnego usprawiedliwienia, więc nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.