II GSK 25/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1406/13 w sprawie ze skargi J. S. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz J. S. i J. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1406/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. S. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2005 r. pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w miejscowości K. stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, i nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie. Podczas kontroli kierowca okazał m.in. wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawiony na rzecz "T." s.c. J. S., J. P. i M. S., zaświadczenie o zatrudnieniu jako kierowca w "V." s.c.- J. P., J. S., dokument zwrotu towaru do firmy "V.". W toku postępowania administracyjnego zostały złożone ponadto m.in.: zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawione na rzecz "V." s.c. - J. P., J. S., umowa spółki zawarta w 1988 r. pomiędzy J. P. i J. S. pod nazwą "V.". Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. S., J. P. i M. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "T." s.c., karę pieniężną w łącznej wysokości 8200 zł w tym: kwotę 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, i kwotę 200 zł za nieokazanie jednej wykresówki. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 679/06, po rozpoznaniu skargi J. S., J. P. i M. S., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił faktu, iż kierowca w dniu kontroli wykonywał przewóz zlecony przez dwuosobową spółkę cywilną "V.", co wynika z treści umowy zlecenia z dnia 13 czerwca 2005 r. Natomiast uznanie spółki cywilnej "T.", tj. przedsiębiorców J. S., J. P. i M. S. za wykonujących transport drogowy bez licencji jedynie na podstawie okazanego podczas kontroli wypisu zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne, z pominięciem innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, było przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nałożył na J. S., J. P. oraz M. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "V." s.c. karę pieniężną w łącznej wysokości 8200 zł. Orzekający w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego: 1) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. P. i J. S., karę pieniężną w wysokości 200 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę, 2) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. P., karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 3) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skarżący złożyli odwołania od powyższych decyzji. Po rozpoznaniu odwołań Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] marca 2010 r.: 1. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], 2. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], 3. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Następnie skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy skargi na każdą z powyższych decyzji. Sąd wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/10 uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżonymi decyzjami nałożono trzy różne kary na trzy różne podmioty za ten sam czyn, w łącznej wysokości 16200 zł, podczas gdy zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej jako u.t.d.), kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 zł. Zdaniem Sądu, przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. należy rozumieć w ten sposób, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" odnosi się do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli. W trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Suma kar będzie wynosić zawsze maksymalnie 15000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11 oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie wspólnicy spółki cywilnej świadczyli jedną usługę transportową obejmującą konkretny przewóz wykonywany przez działającego w ich imieniu kierowcę, który przewóz ten realizował na rzecz wszystkich spośród wspólników realizujących wspólnie określony cel gospodarczy. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nałożył na J. P. oraz J. S. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 10.000 zł oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej kary z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli pojazdu. Organ podkreślił, że lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Z uwagi na fakt, że ani J. P. ani J. S. w dniu kontroli nie legitymowali się licencją na wykonywanie transportu drogowego, kara powinna wynieść 16000 zł. Jednak art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zmienił m.in. brzmienie art. 92a ust. 1 u.t.d., w myśl którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze w wysokości od 50 do 10000 zł za każde naruszenie. Stąd kara pieniężna uległa ograniczeniu do kwoty 10000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. J. S. i J. P. wnieśli na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygając kwestię odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za delikt administracyjny, w tym także ich kumulację, trzeba przede wszystkim mieć na uwadze fakt wspólnego charakteru działania wspólników takiej spółki, którzy w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa razem realizują określony cel gospodarczy, w ramach umowy spółki cywilnej. W tej sytuacji prawnej, gdy spółka cywilna jako taka nie występuje na zewnątrz jako podmiot prawa należy przyjąć, że wszyscy wspólnicy świadczą usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę działającego w ramach bieżącego funkcjonowania spółki. Przewóz drogowy rzeczy wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego ze wspólników z osobna. Zdaniem Sądu I instancji, skoro to wspólnicy świadczą usługę transportową, a realizowany przez nich przewóz, jako objęty jednym działaniem, ma wspólny charakter, to są oni również wspólnie – a nie każdy z nich z osobna - adresatem, przepisów regulujących obowiązki i warunki wykonywania przewozu drogowego, a w konsekwencji, w takim samym zakresie, także przepisu sankcjonującego ich naruszenie. Dlatego też naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego realizowanego w ramach jednego wspólnego działania wspólników spółki cywilnej przypisywać należy nie każdemu spośród nich z osobna, lecz wszystkim im łącznie. Jest to bowiem ich wspólne naruszenie (naruszenia) popełnione w związku z konkretnym przewozem i ujawnione w czasie konkretnej (jednej) kontroli drogowej, za które to naruszenie (naruszenia) wspólnie ponoszą odpowiedzialność. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nałożył de nomine na każdego ze wspólników karę w wysokości 8000 zł (w sumie 16000 zł). Jednocześnie jednak organ ograniczył wysokość kary pieniężnej do kwoty 10000 zł przyjmując de facto, że w tym przypadku podmiot wykonujący transport drogowy był tylko jeden, w związku z czym w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji świadczy o rozbieżnym stosowaniu przez organ art. 92a u.t.d., gdyż w wydanej decyzji, zgodnie z ust. 1 tego przepisu kwalifikując wspólników spółki cywilnej jako odrębne podmioty i nakładając na każdego z nich karę, jednocześnie na podstawie ust. 2 ograniczył jej wysokość do kwoty 10000 zł i tym samym potraktował obu wspólników jak jeden podmiot wykonujący transport drogowy. Z jednej strony ma zatem miejsce odpowiedzialność każdego wspólnika z osobna za delikt administracyjny w postaci przewidzianej prawem kary w wysokości 8000 zł, z drugiej zaś w tej samej sprawie wspólnicy ponoszą odpowiedzialność solidarną z tytułu tego deliktu i tożsamej w istocie kary, której jedynie wysokość została obniżona do kwoty 10000 zł, z uwagi na maksymalny próg ustawowy. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem realizującym przewóz są wspólnicy spółki cywilnej, ponoszący odpowiedzialność w sposób solidarny (jako jeden przedsiębiorca - przewoźnik). W tej sytuacji nie jest uprawnione nałożenie przez organ z tego tytułu odrębnych (indywidualnych) kar finansowych na każdego ze wspólników. Odpowiedzialność w tym zakresie ponosi bowiem przewoźnik, w tym przypadku określona spółka cywilna, w imieniu której w obrocie prawnym występują jej wspólnicy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1406/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 lit. a, art. 5 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle przywołanych norm prawnych wykonywanie transportu drogowego przez dwóch przedsiębiorców nie posiadających wymaganych licencji, stanowi w istocie rzeczy jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegające jednej tylko sankcji w wysokości 8000 zł, z tego względu, że przewóz wykonywany jest w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej, podczas gdy z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że do uzyskania licencji zobowiązany jest każdy z przedsiębiorców będący wspólnikiem spółki cywilnej, nie zaś sama spółka, wobec czego w przypadku współwykonywania transportu drogowego przez kilku przedsiębiorców - wspólników spółki cywilnej, bez wymaganej licencji, mamy do czynienia z wieloma naruszeniami, a tym samym karze pieniężnej we wskazanej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych uprawnień przez każdy z tych podmiotów, przy czym niekwestionowane jest, że orzekanie w takiej sprawie stanowi jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją administracyjną i zastosowanie w sprawie znajdzie wówczas przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. stanowiący, iż suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie wobec wysokości orzeczonej kary pieniężnej oraz wydanie jednej decyzji w odniesieniu do obu wspólników spółki cywilnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym. Adresatem decyzji (licencji) przyznającej stosowne uprawnienia do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, są zatem poszczególni wspólnicy spółki cywilnej. Podmiotami wykonującymi przewóz są wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że sankcji określonej pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy podlega każdy ze wspólników będących współwykonawcą przewozu realizowanego w ramach działalności prowadzonej z innymi przedsiębiorcami w spółce cywilnej. Organ podkreślił, że wydał w sprawie jedną decyzję administracyjną załatwiając jedną sprawę administracyjną, czym wypełnił wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. W ocenie organu, w sprawie miały miejsce dwa naruszenia zaistniałe w ramach jednej sprawy administracyjnej i wykryte podczas jednej kontroli drogowej, polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji przez przedsiębiorcę J. S. oraz drugiego wspólnika – J. P. Zarówno jeden jak i drugi przedsiębiorca nie posiadali licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności, wobec czego każdy z nich dopuścił się naruszenia podlegającego stosownie do lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. karze pieniężnej w wysokości 8000 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego nie została uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotne już w swych orzeczenia podkreślał, że w przypadku wykonywania przez wspólników spółki cywilnej przewozu drogowego z naruszeniem prawa mamy do czynienia z jednym przewozem i z jednym naruszeniem prawa, podlegającym zarachowaniu na rzecz wszystkich wspólników, a nie na rzecz każdego z nich z osobna. Nie ma przy tym znaczenia, że każdy z nich jest obowiązany posiadać licencję na wykonywanie działalności określonego rodzaju. Wspólnicy działają bowiem, zgodne z istotą spółki cywilnej wspólnie, razem. Razem wykonują jeden przewóz, a zatem w sensie prawnym ich wspólne działanie jest jedynym działaniem (np. wyroki NSA z 29 marca 2012 r., II GSK 325/11, z 25 lutego 2015 r., II GSK 2325/13). Sąd I instancji opierając się na ugruntowanych w tej materii poglądach wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego prawidłowo przyjął, że w przypadku wykonywania transportu drogowego przez wspólników spółki cywilnej, nieposiadających odpowiednich licencji mamy do czynienia z jednym naruszeniem stwierdzonym podczas jednej kontroli i związku z tym nie można wymierzyć kary każdemu ze wspólników z osobna, w wysokości po 8.000 zł. Z przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. jasno i jednoznacznie wynika, że za jedno naruszenie może być wymierzona tylko jedna kara. Liczba kar nie zależy więc od liczby podmiotów dopuszczających się tego jednego naruszenia, a od liczby naruszeń. Stąd też art. 92a ust. 2 przewiduje sumowanie kar do wysokości 10.000 zł za więcej niż jedno naruszenie, a nie sumowanie kar wymierzonych więcej niż jednemu podmiotowi. W przypadku spółki cywilnej odpowiedzialności podlegają oczywiście wszyscy wspólnicy, niemniej jednak jest to odpowiedzialność wspólna (solidarna) za jedno wspólnie popełnione naruszenie. Wymierzenie każdemu z nich z osobna kary pieniężnej oznacza, że każdego z nich traktuje się jako działającego samodzielnie. Taka możliwość wchodziłaby w rachubę, gdyby określone naruszenie można by przypisać osobiście każdemu ze wspólników, gdyby więc ustawodawca potraktował za naruszenie prawa np. nieposiadanie przez wspólnika odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Tymczasem zagrożone karą pieniężną jest wykonywanie transportu bez licencji, nie zaś samo nieposiadanie licencji. W tym drugim hipotetycznym przypadku karę pieniężną należałoby oczywiście wymierzyć każdemu ze wspólników z osobna. Błąd organu wynikający z nierespektowania dotychczas prezentowanej przez NSA wykładni art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., (uwzględnionej w zaskarżonym wyroku WSA) i czyniący skargę kasacyjną bezzasadną polega zatem na tym, że organ przypisuje naruszenie polegające na wykonywaniu transportu bez wymaganej licencji każdemu ze wspólników z osobna. Nie uwzględnia ich wspólnego działania, a więc tego, że wspólnie dopuścili się jednego, wspólnego naruszenia. Słusznie WSA wytknął organowi niekonsekwencję w potraktowaniu wspólników : uznaniu każdego z nich za odrębny podmiot podlegający karze i jednocześnie zastosowaniu do nich ograniczenia wysokości kary. Nie wydaje się zasadne i logiczne, aby dwa podmioty wykonujące przewozy, dopuszczające się - każdy z nich - odrębnych naruszeń korzystały z przywileju obniżenia kary pieniężnej, w dodatku orzeczonej w stosunku do nich jedną decyzją, tylko dlatego, że poddano je kontroli w tym samym miejscu i czasie, czyli jednej kontroli w pojęciu organu. Ta ulga (obniżenie wysokości kary) ma sens tylko w przypadku kilku naruszeń popełnionych przez jeden podmiot i stwierdzonych podczas jednej kontroli. Tak właśnie należy rozumieć art. 92a ust. 2 u.t.d. W związku z tym trzeba również zwrócić uwagę na to, że organ w skardze kasacyjnej błędnie i niekonsekwentnie pojmuje pojęcie sprawy administracyjnej, dając temu zresztą wyraz wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Jedną decyzją nałożył bowiem jedną karę pieniężną na dwie osoby, jednocześnie każdą z nich uznając z osobna za wykonującą transport bez licencji, podlegającą odrębnemu ukaraniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).