II GSK 2566/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Zabłocka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 317/13 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia 18 lutego 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od "F." Spółki z o.o. w W.na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 317/13, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia 18 lutego 2013 r. nr w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie miejsca urządzania gier, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: F." Sp. z o. o. z siedzibą w W., dalej "skarżąca", wnioskiem z dnia z dnia 18 lutego 2013 r. nr . zwróciła się do Dyrektor Izby Celnej w G. zamianę decyzji udzielających zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca urządzania gier na automatach. Organ odmówił uwzględnienia wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji, powołując się na przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. dalej "u.g.h."). W myśl tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Według organu, powołującego się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w świetle art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L. 204, s. 37). Tym samym, jak wywodził, wspomniany przepis nie podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. W następstwie odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w G. powołaną na wstępie decyzją uchylił decyzją pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, a to z uwagi na konieczność zebrania dowodów na okoliczności wskazane w przepisie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. we wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, jednakże nie podzielił stanowiska organu w kwestii dotyczącej technicznego charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, organ winien rozpoznać wnioski skarżącej o zmianę lokalizacji punktów gier na automatach na podstawie przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., nie zaś w oparciu o przesłanki wskazane w art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej w G. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając uzasadnienie wyroku w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej. Skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu kontroli zaskarżonej decyzji, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że przepis art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej nie znajduje w sprawie zastosowania oraz sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianej Dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. i w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. miał charakter przepisu technicznego podlegającego notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy, a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej, podczas gdy przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie miał takiego charakteru, a tym samym zwolniony był od jego notyfikacji Komisji Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca należy podzielić stanowisko organu prezentowane w sprawie. Istotną w sprawie kwestią mającą wpływ na wynik sprawy jest ocena charakteru prawnego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. pod kątem, czy jest to przepis techniczny w rozumieniu, o którym wyżej mowa, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 u.g.h. technicznego charakteru (por. m.in. wyrok NSA 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1624/15). Jak stwierdził TSUE w pkt 34 cytowanego wyroku przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych u.g.h. w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (II GSK 1629/15) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. W myśl wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14 podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, podzielając stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 4/11), w myśl którego przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji jakoby przepis art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej mógł stanowić podstawę dla uwzględnienia wniosku przedsiębiorcy o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W świetle tego przepisu, czego organ nie dostrzegł, decyzja ostateczna nie może być uchylona lub zmieniona, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W realiach sprawy takim przepisem jest art. 135 ust. 2 u.g.h., w świetle którego w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry. Z powyższych względów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.