II GSK 2580/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Piotr Piertasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/14 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od M. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014r.; w pkt 2 stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w pkt 3 zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M G kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 października 2013r. w miejscowości Rudawa na drodze krajowej nr 79 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował K D, który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem kręgów betonowych (uszczelki klinowe do studni) na paletach na trasie Wszemirów - Tarnów. W toku kontroli stwierdzono nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu wynoszący 10,75 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowi przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 0,75 t, a podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Z tych względów Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2014r. nałożył na M G karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Utrzymując tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. GITD wyjaśnił, że stosownie do treści art. 140ab ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 1137), zwanej p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. W sprawie kara pieniężna została nałożona za stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm nacisków osi. Wyjaśnił, że możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej/rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu są w istocie naciski wywierane na poszczególne osie pojazdu. Nawet jeśli masa załadowanego pojazdu nie przekroczy dopuszczalnej masy całkowitej, a ładunek będzie niewłaściwie rozmieszczony i zabezpieczony przed przemieszczaniem, to może okazać się, że na którejkolwiek z osi zostanie przekroczony dopuszczalny nacisk, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Organ wskazał, że pomiarów nacisków osi pojazdu dokonano przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych 932530 i 932543, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej do dnia 30 września 2014r. Kontrolę przeprowadzono w miejscu, legitymującym się protokołem z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów. Z instrukcji ważenia wag SAW 10C wynika, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru, nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych oraz zestawów pojazdów; a proces ważenia może być przeprowadzony na co najmniej dwa sposoby: jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kolami (i pod wszystkimi osiami), lub ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu (oś w znaczeniu faktycznym, tj. bez względu na odległość między osiami składowymi). W takim przypadku każda oś jest ważona osobno. Dwie wagi umieszczone są pod kołami aktualnie ważonej osi. Następnie zsumowanie nacisków tych osi daje nacisk na osie wielokrotne oraz rzeczywistą masę pojazdu. Pojazd jest ważony przy pomocy dwóch wag umieszczonych w dolach fundamentowych w ten sposób, że pojazd najeżdża po kolei poszczególnymi osiami na parę wag. Wyniki pomiarów poszczególnych osi są sumowane, w wyniku czego otrzymuje się naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Organ odwoławczy uznał, że protokół kontroli, podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę biorącego udział w pomiarach, stanowi dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obalenie ustaleń protokołu kontroli wymaga przedstawienia przez stronę jakichkolwiek dowodów, których strona nie przedstawiła. Uchylając zaskarżoną przez M G decyzję, Sąd I instancji, po przytoczeniu treści art. 140aa ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 35a p.r.d., stwierdził, że przepisy te jako określające granice deliktu administracyjnego i odpowiedzialności administracyjnej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Stwierdził, że w art. 41 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 260), zwanej u.d.p., mowa jest "o nacisku pojedynczej osi napędowej". Wskazując na stwierdzone w sprawie naruszenia nacisku osi pojedyńczej napędowej, wyjaśnił, że do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia uzyskanie wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy też nacisków na osie ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. W sprawie zespół pojazdów zważono, co zauważył Sąd I instancji, za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych - SAW 10C. Ze świadectw legalizacji tych wag wynika, iż maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Jednakże w sprawie wagi te posłużyły do stwierdzenia nacisku wielkość tę przekraczającego. Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne. Za wadliwe Sąd I instancji uznał nadto kompensowanie ograniczeń w zakresie stosowania urządzeń, które wynikają z treści świadectw homologacji i instrukcji ich użytkowania, o ile takie zostaną stwierdzone przez organy na gruncie kontrolowanej sprawy, poprzez wydawanie zarządzenia, w którym polecono obniżenie wyników pomiarów. Unormowania zawarte w zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2013r. nr 22/2013 zmieniającym zarządzenie w sprawie zasad przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, w ten sposób, że dodano do zarządzenia nr 50/2011 w § 23 ust. 7a, który stanowi, że opisanej w ust. 7 procedury, tj. odjęcia od uzyskanego wyniku 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę nie stosuje się, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonej kary byłaby wyższa od kwoty kary naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji, mają wyłącznie charakter wewnętrzny i nie mają statusu norm powszechnie obowiązujących. Wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe nie wydane na podstawie delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych. Natomiast wartość pomiaru nacisków osi w niniejszej sprawie została stwierdzona nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia, ale również przy zastosowaniu współczynnika korygującego podanego w tym zarządzeniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia organów w przedmiocie przekroczenia przez kontrolowany pojazd dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczą oś napędową budzą wątpliwości z uwagi na to, że stwierdzony nacisk przekraczał maksymalne obciążenie wagi SAW 10 C/II wynoszące 10 t (10.000 kg), podczas gdy ważenia nacisków na oś dokonuje się przy pomocy dwóch wag, które podkładane są pod koła łączące daną oś, stąd też graniczny pułap 10 t (10.000 kg) jednej wagi należy odnosić do jednego koła pojazdu, a nie do jego osi, a zatem przy stwierdzonym podczas kontroli nacisku na oś wynoszącym 10,75 t (10.750 kg) nie doszło do przekroczenia maksymalnego obciążenia wagi, bowiem w odniesieniu do jednej wagi podłożonej pod jedno koło nacisk ten wynosił średnio około 5,375 t (5.375 kg), wobec czego prawidłowość i wiarygodność uzyskanych wyników pomiaru nie mogła budzić żadnych wątpliwości; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zastosowano § 23 ust. 7a zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 22/2013 z dnia 2 lipca 2013r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas gdy powyższe zapisy zarządzenia nie zostały zastosowane, z uwagi na uzyskane wyniki pomiarów w dniu kontroli drogowej w zakresie nacisku na pojedynczej osi napędowej w wielkości 10,75 t. Mając na uwadze te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. M. G we wniesionej po upływie terminu odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zwolnienie z kosztów sądowych "w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę prawną, co oznacza, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne – obejmujące naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - są bowiem uzasadnione. Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję uznał ją za wadliwą z uwagi na użycie do ważenia pojazdu (zespołów pojazdu) wag, których maksymalne obciążenie, wynoszące 10 t, było mniejsze niż stwierdzony przy ich użyciu nacisk na oś pojedynczą napędową ważonego pojazdu, a wynoszący 10,75 t; oraz z uwagi na zastosowanie przez organ współczynnika korygującego wynik pomiaru tych wag na podstawie zarządzenia GITD, nie mającego statusu aktu prawa powszechnie obowiązującego. Kwestionując to stanowisko skarżący kasacyjnie organ podnosi, po pierwsze, że pojazd był ważony przy użyciu dwóch wag, co oznacza, iż każda waga ważyła nacisk na jedno koło a więc nie doszło do przekroczenia maksymalnego obciążenia wag; po drugie zaś, że w sprawie nie miał zastosowania wskazany przez Sąd I instancji przepis zarządzenia GITD z uwagi na uzyskane wyniki pomiarów nacisku na oś pojedynczą napędową w wielkości 10,75 t. Ze sposobu sformułowania zarzutów i ich uzasadnienia wynika zatem, że spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości uzyskanego przy użyciu wag wyniku ważenia pojazdu i użycia wag zgodnie z instrukcją ich użycia. Źródło tego sporu tkwi zaś, jak wynika z argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, w tym, że Sąd I instancji pominął w swojej ocenie okoliczność wykonania ważenia pojazdu za pomocą dwóch wag, których pułap graniczny 10 t odnosił się do jednego koła, a nie do osi pojazdu. Zważywszy na tak zarysowaną istotę sporu w sprawie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, iż Sąd I instancji niezasadnie zdyskwalifikował wyniki pomiaru ważenia nacisku na oś pojedynczą napędową kontrolowanego pojazdu. Istotnie bowiem Sąd ten, wskazując na wynikającą z akt sprawy okoliczność ważenia zespołu pojazdów za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych – SAW 10C o wskazanych numerach fabrycznych, nie wziął pod uwagę sposobu, w jaki wagi te zostały użyte do dokonania tych pomiarów. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że ze świadectwa legalizacji wag wynika, iż maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10 t a uzyskany przy użyciu tych wag wynik ważenia zespołu pojazdów wielkość tę przekracza i w konsekwencji na tej podstawie uznał wyniki ważenia za niewiarygodne. Tymczasem jak zasadnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ nacisk 10,75 t stwierdzono w odniesieniu do pojedynczej osi napędowej pojazdu, a nie w odniesieniu do koła pojazdu, będącego elementem tej osi. Pojazd został zważony za pomocą dwóch wag, wagi zostały podłożone pod koła pojazdu znajdujące się na tej samej osi. Przy takiej konfiguracji wag maksymalne obciążenie wag SAW 10C nie mogło zatem zostać przekroczone skoro wynik ważenia wyniósł 10,75 t. Każda z wag zważyła nacisk na koło wynoszący połowę górnej wartości obciążenia wagi. Sposób użycia wag, tj. ważenie pojedynczych elementów składowych osi, może wskazywać przy odpowiednim zestawieniu uzyskanych wyników, że możliwym było ustalenie wagi całej osi nawet w przypadku, gdy jej waga rzeczywista przekraczała maksymalne obciążenie wagi. Także kwestionowanie przez Sąd I instancji prawidłowości wyników ważenia pojazdu, poprzez zarzucenie organowi zastosowania do wyniku ważenia wag błędu tolerancji, nie jest uprawnione. Pomijając, że uwzględnienie szczegółowo opisanego w decyzji pierwszoinstancyjnej tolerancji błędu urządzenia mierniczego czy też współczynnika korygującego wynik pomiaru jest korzystną dla przewoźnika okolicznością, co już wykluczało jego zanegowanie przez Sąd I instancji, to w stanie faktycznym sprawy, jak słusznie argumentuje skarżący kasacyjnie organ, nie mógł mieć zastosowania wskazany przez Sąd I instancji przepis zarządzenia GITD nr 22/2013 z uwagi na stwierdzoną w sprawie wysokość przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej napędowej pojazdu niższą niż 11,5 t. Ta ostatnia okoliczność czyni rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie niezrozumiałymi, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przeprowadził żadnej analizy, z której wynikałoby, iż rzekome zastosowanie przepisu § 23 ust. 7a wskazanego zarządzenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy a wynik ważenia pojazdu w tym kontekście nie może być uznany za prawidłowy. Nie sposób też nie dostrzec, na marginesie rozważań, że czynności pomiarowe, utrwalone w protokole kontroli drogowej, nie są elementem postępowania administracyjnego i mają wyłącznie charakter techniczny, których wykonywanie nie jest regulowane przez przepisy powszechnie obowiązujące, lecz przez różnego rodzaju instrukcje użycia urządzeń pomiarowych i pragmatyki służbowe organów administracji publicznej. Oznacza to, iż protokół kontroli z przeprowadzenia tych czynności jako jeden z dowodów w sprawie, chociaż kluczowy, podlega ocenie wedle przyjmowanych w postępowaniu administracyjnym reguł oceny dowodów. Tymczasem Sąd I instancji - kwestionując zastosowanie przez organ wskaźnika korygującego wynik ważenia pojazdu ujętego przecież w protokole kontroli - nie dokonał jakiejkolwiek oceny mocy dowodowej protokołu z kontroli. Wobec powyższych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pobieżne i niewystarczająco umotywowane stanowisko zaskarżonego wyroku co do wadliwości wyników ważenia a w konsekwencji i wątpliwości Sądu I instancji co do rzeczywistego nacisku na oś pojedynczą zespołu pojazdów. Zbyt daleko idąca jest zatem konstatacja kontrolowanego wyroku, że w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż brak jest jednoznacznych przesłanek do stwierdzenia, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie wag użytych do pomiaru nacisku osi pojedynczych ponad 10 t, nie uzasadniając przy tym swojego stanowiska w sposób odpowiadający prawu. Oparcie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie na charakterystyce maksymalnego obciążenia pojedynczej wagi podczas gdy w sprawie zastosowano dwie wagi, co w świetle instrukcji użycia wag było dopuszczalne, jest wadliwe. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie zatem przeprowadzić ocenę legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych a wynik tej oceny przedstawić w uzasadnieniu wyroku sporządzonym w sposób pozwalający odzwierciedlić tok rozumowania i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zasądzone na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od skarżącego koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 550 zł obejmują - stosownie do art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490), zwanego rozporządzeniem – wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 450 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia.