II GSK 2583/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 111/14 w sprawie ze skargi O P S.A. w W na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O P S.A. w W 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę O P S.A. z siedzibą w W (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [..] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z range sierpnia 2007 r. Prezes UKE nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 33 mln zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a następnie apelację. W dniu 20 kwietnia 2010 r. Spółka wpłaciła na rachunek UKE kwotę 33 mln zł, wnosząc jednocześnie skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego. Wyrokiem z 7 lipca 2011 r. Sąd Najwyższy uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 17 stycznia 2012 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa UKE z 17 sierpnia 2007 r. Dnia [....] sierpnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której określił nadpłatę w wysokości 33 mln zł z tytułu kary pieniężnej nałożonej na skarżącą decyzją z 17 sierpnia 2007 r. W dniu 30 sierpnia 2011 r. Prezes UKE dokonał zwrotu na rzecz skarżącej nadpłaty w kwocie 33 mln zł z tytułu kary pieniężnej nałożonej na nią decyzją z 17 sierpnia 2007 r. Pismem z 21 października 2011 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty powstałej w wyniku częściowego braku zwrotu przez Prezesa UKE kwoty nadpłaty powstałej w związku z zapłatą przez stronę kary w wysokości 33 mln zł, która to kara bez oprocentowania została przez Prezesa UKE zwrócona stronie. Skarżąca wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej powstanie oprocentowania nadpłaty w kwocie 33 mln zł za okres od dnia wpłaty przez skarżącą kwoty na rachunek UKE do dnia jej zwrotu na rachunek Spółki oraz, że zwrócona przez Prezesa UKE kwota 33 mln zł z mocy prawa podlega proporcjonalnemu zaliczeniu na poczet kwoty nadpłaty oraz kwoty jej oprocentowania. Decyzją z [...] października 2012 r. Prezes UKE odmówił stwierdzenia nadpłaty powstałej w wyniku częściowego zwrotu nadpłaty określonej w decyzji Prezesa UKE z 4 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że oprocentowanie z tytułu nadpłaty powstałej w związku z nienależnie uiszczoną karą pieniężną nałożoną przez Prezesa UKE, mogłoby przysługiwać wtedy, gdy spełnione zostałyby łącznie następujące przesłanki: zostałby złożony wniosek o stwierdzenie nadpłaty, a następnie Prezes UKE nie wydał decyzji stwierdzającej nadpłatę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (chyba, że wnioskodawca przyczynił się do opóźnienia) lub nie dokonał zwrotu nadpłaty w terminie 30 dni od wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. Prezes UKE wskazał, że postępowanie w sprawie określenia nadpłaty, zakończone wydaniem decyzji z 4 sierpnia 2011 r. zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek i tym samym w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 78 § 3 pkt 3 o.p. Ponadto wskazał, że dokonał zwrotu nadpłaty 30 sierpnia 2011 r., a więc w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji określającej nadpłatę, tak wiec nie została spełniona również druga ze wskazanych powyżej przesłanek. Odnosząc się do treści art. 77 § 1 pkt 3 o.p., Prezes UKE wskazał, że w przepisie mowa jest o orzeczeniu sądu administracyjnego, a nie o orzeczeniu Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy nie może być utożsamiany z sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 77 § 1 pkt 3 o.p. Prezes UKE podał, że art. 77 § 1 pkt 3 o.p. wskazuje w sposób precyzyjny rodzaje orzeczeń sądu administracyjnego, z którymi związany jest określony w tym przepisie 14-dniowy termin zwrotu nadpłaty. Jak wynika z treści tego przepisu, jest to orzeczenie uchylające decyzję organu podatkowego pierwszej instancji albo stwierdzające jej nieważność. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. To orzeczenie nie może zostać zakwalifikowane jako wyrok uchylający albo stwierdzający nieważność decyzji w sprawie kary tj. jako jeden z wyroków, o których mowa w art. 77 § 1 pkt 3 o.p. Prezes UKE decyzją z [....] listopada 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 18 października 2012 r. WSA w W uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że nałożona na skarżącą kara pieniężna w kwocie 33 mln zł ma charakter należności publicznoprawnej w rozumieniu art. 60 u.f.p.. Stosownie do art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. W rozpoznawanej sprawie przepisami podlegającymi odpowiedniemu stosowaniu są przede wszystkim przepisy art. 77 o.p. i art. 78 o.p. Prezes UKE stanął na stanowisku, że ww. przepisy należy interpretować literalnie. Oznacza to, że po pierwsze ani Sąd Najwyższy, ani Sąd Apelacyjny nie mogą być uznane za sądy administracyjne w rozumieniu art. 77 § 1 pkt 3 o.p. Po drugie wydane przez te sądy wyroki nie są wyrokami, o których mowa w powyższym przepisie. Zdaniem Sądu taka interpretacja nie uwzględnia specyfiki rozpoznawania tego rodzaju spraw w ramach tzw. postępowania hybrydowego. Sąd wskazał, że art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej: p.t. in fine przewiduje dwa tryby weryfikacji legalności decyzji administracyjnych, tzn. w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym (art. 206 ust. 1) oraz w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym na skutek wniesionego odwołania (art. 206 ust. 2). Takie postępowanie określa się mianem postępowania "hybrydowego". Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi uwzględniać specyfikę postępowania hybrydowego. W przeciwnym wypadku podmioty, na które niesłusznie została nałożona kara pieniężna w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego pozbawione byłyby oprocentowania od tej nadpłaty, a zatem znalazłyby się w gorszej sytuacji prawnej od podmiotów, których środki odwoławcze są rozpoznawane przez sądy administracyjne. W ocenie Sądu I instancji art. 77 § 1 pkt 3 o.p. w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 o.p. znajduje swoje zastosowanie do decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych, które podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego w ramach tzw. postępowania hybrydowego. Nie wykluczają one możliwości domagania się oprocentowania nadpłaty w trybie przewidzianym w przepisach działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji rozpoznający sprawę sąd powszechny - w niniejszej sprawie - Sąd Apelacyjny może być uznany jako sąd, który pełni rolę sądu administracyjnego, jako że jest uprawiony do uchylenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego. Uznanie niedopuszczalności zwrotu oprocentowania nadpłaty od niesłusznie pobranej kary pieniężnej w stosunku do decyzji podlegającej kontroli w ramach postępowania hybrydowego przez sąd powszechny lub Sąd Najwyższy przeczyłoby zasadzie równości wobec prawa wynikającej z Konstytucji RP. W ocenie Sądu decyzja z 4 sierpnia 2011 r. w sprawie "określenia nadpłaty" nie jest decyzją stwierdzającą nadpłatę, o jakiej mowa w art. 78 § 3 pkt 3 lit. b o.p. WSA w W wyjaśnił, że decyzja z [....] sierpnia 2011 r. w sprawie określenia nadpłaty nie obejmowała oprocentowania tej nadpłaty. W tej sytuacji nie można w żaden sposób uznać, mając na uwadze złożony przez skarżącą wniosek, że kwestia zwrotu nadpłaty została rozstrzygnięta przez organ w całości z urzędu. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na jej ostateczne rozstrzygnięcie pozostaje kwestia wydania przez organ decyzji z 4 sierpnia 2011 r. określającej nadpłatę w kwocie 33 mln zł stanowiącą nienależną wpłatę z tytułu kary pieniężnej. Prezes UKE zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 77 § 1 pkt 3, art. 78 § 3 pkt 1 o.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadząca do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przepisy te znajdują zastosowanie do decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych, które podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego i mogą stanowić podstawę do domagania się oprocentowania nadpłaty w trybie przewidzianym w przepisach działu III o.p. ; 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania przed Prezesem UKE. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem składu orzekającego nie mógł być uznany za trafny sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenie prawa materialnego tj. art. 77 § 1 pkt 3, art. 78 § 3 pkt 1 o.p. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga poczynienia uwagi, że Sąd I instancji - prezentując pogląd, że przepisy art. 77 § 1 pkt 3, art. 78 § 3 pkt 1 o.p. znajdują zastosowanie do decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych, które podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego i mogą stanowić podstawę do domagania się oprocentowania nadpłaty w trybie przewidzianym w przepisach działu III Ordynacji podatkowej - wskazał na regulację zawartą w art. 67 u.f.p., przyjmując, że kara pieniężna - za niewywiązywanie się z obowiązku o którym mowa w art. 77 ust. 1 p.t. - należy do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. W myśl art. 210 ust. 5 p.t. kara pieniężna za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 stanowi dochód budżetu państwa. Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji przepisem art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Sąd I instancji wywiódł przy tym, że "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. Odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na niedopuszczalności jego stosowania, na zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu. Sposób w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie tylko nie jest skargą kasacyjną podważane, ale znajduje oparcie w powołanych motywach wyroku Sądu I instancji oraz poglądach orzecznictwa i doktryny (por. powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy doktryny i orzecznictwa, w tym: J. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 367 i nast.; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003, s. 453 i n.; A. Skoczylas, "Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6 – 7; A. Błachnio – Parzych, "Przepisy odsyłające systemowo", Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 43; wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 516/09, opubl. CBOSA.; uchwała NSA z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, opubl. CBOSA, uchwała SN z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, M.Prawn. 2001/4/214). Poza sporem jest to, że postępowanie w sprawie nałożenia kar ma charakter tzw. hybrydowy. W myśl art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy, zaś według ust. 2, od decyzji w sprawach m.in. nałożenia kar ustawodawca przewidział odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Tak więc w postępowaniu tym, po zakończeniu stadium postępowania administracyjnego, może zostać wszczęte, na podstawie odwołania, postępowanie cywilne, ale w znaczeniu formalnym, a nie materialno prawnym. W tym stanie rzeczy, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, w pełni należy zgodzić się z Sądem I instancji, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. przy uwzględnieniu wskazanej specyfiki postępowania hybrydowego w przedmiocie nakładania kar pieniężnych na podstawie przepisów p.t. uzasadnia zastosowanie art. 78 § 3 pkt 1 o.p w związku z art. 77 § 1 pkt 3 tej ustawy z tą modyfikacją, że oprocentowanie nadpłaty z tytułu kary pieniężnej obejmuje przypadek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie kary także przez inny sąd niż sąd administracyjny. Warunkiem przyznania oprocentowania na podstawie art. 78 § 3 pkt 1 o.p. jest to, aby doszło do wyegzekwowania lub wykonania przez zobowiązanego zobowiązania wynikającego z wadliwej decyzji, później wyeliminowanej z obrotu. Brak jest bowiem podstaw do obciążania zobowiązanego negatywnymi konsekwencjami takiej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r. II FSK 1512/13). Zdaniem składu orzekającego, w świetle "odpowiednio" stosowanego art. 78 § 3 pkt 1 o.p., przesłankę przyznania oprocentowania nadpłaty wiązać trzeba z podważeniem wadliwej decyzji organu. Odmienne rozumienie "odpowiedniego" stosowania art. 78 § 3 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 pkt 3 o.p. odnośnie oprocentowania nadpłaty kary pieniężnej nałożonej na podstawie przepisów p.t. i proponowana w tym względzie przez organ wykładnia – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – przeczyłaby zasadzie równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oprocentowanie nadpłaty kary pieniężnej nałożonej wadliwą decyzją byłoby wykluczone z tego tylko powodu, że decyzja ta nie podlegałaby kontroli sądu administracyjnego z uwagi na wprowadzony ustawą hybrydowy charakter postępowania. Tymczasem, jak już wskazano, przewidziane w art. 206 ust. 2 p.t. odwołanie wszczyna postępowanie cywilne, ale w znaczeniu formalnym a nie materialnoprawnym. NSA nie znajduje zatem uzasadnienia do przyjęcia, by podmioty - na które wadliwie została nałożona kara pieniężna w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, były pozbawione oprocentowania nadpłaty a zatem, by znalazłby się w gorszej sytuacji prawnej od podmiotów, których środki odwoławcze są rozpoznawane przez sądy administracyjne. Z tych wszystkich względów zarzut sformułowany w pakt 1 petitum skargi kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Istotnie, przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Co do zasady wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i sformułowane w taki sposób, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz by doszło w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Co do zasady przyjmuje się zatem, że wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję. (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). Należy jednak pamiętać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jako przepis postępowania, w myśl art. 174 pkt 2 tej ustawy, może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzecznictwo ukształtowało powszechnie aprobowany i trafny pogląd, że jeżeli z treści motywów rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika w czym sąd upatruje wadliwość uchylanego aktu prawnego, to brak odrębnych wskazówek co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. II OSK 1082/07). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła możliwości oprocentowania nadpłaty należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym na podstawie art. 78 § 3 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 pkt 3 o.p. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji za uchybienie prawa, z powodu którego uchylono zaskarżoną decyzję - uznał odmowę zastosowania wskazanych wyżej przepisów (78 § 3 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 pkt 3 o.p.) wskutek błędnego przyjęcia, że przy "odpowiednim" zastosowaniu tych przepisów (jak stanowi art. 67 u.f.p.) tylko i wyłącznie orzeczenie sądu administracyjnego uchylające decyzje organu podatkowego pierwszej instancji lub stwierdzające jej nieważność stanowi spełnienie przesłanki koniecznej do oprocentowania nadpłaty. Właśnie ta kwestia była objęta przedmiotem kontroli. Stanowisko Sądu w tym spornym zakresie jest wyraźne. Organ nie może mieć zatem uzasadnionej niepewności w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd I instancji uchylił dotychczasową decyzję. Skoro ten Sąd jednoznacznie wskazał w czym upatruje wadliwość uchylanej decyzji to brak odrębnych wskazówek, co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającym uchylenie wyroku. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Wobec powyższego NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).