II GSK 261/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.), Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 384/05 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z 12 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 384/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia G. D. odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości; z następującym uzasadnieniem. Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych odsetek za zwłokę uznając, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], zwanej dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a dokonana przez organ analiza materiału dowodowego wykazała, że w sprawie takie przesłanki nie zostały stwierdzone. Decyzją z [...] października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. G. D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz naruszenie reguł postępowania przez nie uznanie jej trudnej sytuacji materialnej za uzasadniającą umorzenie należności i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Podniosła również zarzut przedawnienia roszczeń z tytułu zaległych składek ZUS. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną i wydającą decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Z treści decyzji wynika natomiast, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując ponownie sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Wydanie takiej decyzji jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Wadą tą dotknięta jest tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. W ocenie Sądu, art. 127 § 3 Kpa w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zalicza się do żadnej z kategorii wymienionych wyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zastosowanie mają przepisy art. 127 § 1 i 2 Kpa. Stanowią one, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Sąd wskazał jednocześnie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, i przekazać je do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 17 Kpa, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Zdaniem organu, z przepisu art. 181 Kpa wynika w sposób jednoznaczny, że kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Ponadto z przepisu art. 70 Konwencji MOP Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy przepisy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 Kpa), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy organ powołał się na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kpa. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika zdaniem skarżącego z niewłaściwej interpretacji postanowień kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 Kpa należy interpretować łącznie z art. 5 Kpa. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w przepisie art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem, i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 Kpa oraz art. 5 § 2 pkt 3 Kpa odnoszą się również do niego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 Kpa jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 Kpa nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kpa. Według art. 127 § 2 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 Kpa. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej [Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.] ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej [Dz.U. Nr 265, poz. 2643]. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.