II GSK 2650/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2623/24 w sprawie ze skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 lutego 2022 r. nr POD.503.299.2021.KWO.2 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 5 listopada 2024 r. V SA/Wa 2623/24 oddalił skargę Z. w W., zwanego dalej: "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, dalej: "GIF" lub "organu", z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA"), że zachodzą przesłanki określone w art. 188 ppsa, o uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi, mimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 oraz art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu społecznego, przejawiającego się w udziale w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych: "Z1." zlokalizowanej w K., przy O. [...], "Z1." zlokalizowanej w P., przy ul. S. [...] w P., "K." zlokalizowanej w P., przy ul. F. [...], "D." zlokalizowanej w P., przy O. [...], podczas gdy prawidłowa analiza statut skarżącego prowadzi do wniosku, że miał interes prawny w udziale w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionego zarzutu sformułowanego w petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej NSA nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych. Na wstępie przypomnieć jednakże należy, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana uprzednio przez NSA, który wyrokiem z 23 maja 2024 r. II GSK 1622/23 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2023 r. V SA/Wa 721/22 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji, przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez sąd, granice tego postępowania są wyznaczane przez art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Co istotne, reguła wyrażona w art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma. W związku z tym przypomnieć należy, zważywszy na zarzut skargi kasacyjnej, jaką ocenę prawną i wskazówki zawarł NSA w przywołanym wyroku. W wyroku tym wskazano zaś, że w kontrolowanym przez WSA postępowaniu nie było kwestionowane, że organizacja spełniała "warunki statutowe" przewidziane w art. 31 § 1 kpa, jednak Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił pojęcie interesu społecznego z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" i "koniecznością kontroli społecznej nad postępowaniem". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że GIF trafnie podkreślił, że nie jest zasadne takie rozumienie interesu społecznego, zgodnie z którym organ byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, w takim przypadku zbędny bowiem byłby § 2 – artykułu 31 kpa. NSA wskazał przy tym, że to organizacja społeczna każdorazowo powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu. W ocenie NSA, w żaden sposób Sąd pierwszej instancji nie indywidualizował wniosków skarżącego, nie odniósł się do konkretnych racji uzasadniających w rozpoznawanych sprawach interes społeczny po stronie wnioskującej organizacji, eksponując jednocześnie wymienione cele statutowe. NSA podniósł, że: "Analizując lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, nie można nie dostrzec, że WSA, co słusznie podnosi kasator, wychodząc od celów statutowych – przez nie próbuje ocenić interes społeczny, jednakże identyfikuje go tylko ze: społeczną kontrolą nad postępowaniem, zapewnieniem prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych oraz prewencyjnym oddziaływaniem rezultatu konkretnego postępowania wobec innych tego typu postępowań. Należy zauważyć, że tego rodzaju stwierdzenia mogłyby być w zasadzie użyte w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzyga się kwestię dopuszczenie do udziału organizacji społecznej. W żaden sposób Sąd nie indywidualizuje wniosków Z., nie odnosi się do konkretnych racji uzasadniających w rozpoznawanych sprawach interes społeczny po stronie wnioskującej organizacji, eksponując jednocześnie wymienione cele statutowe". Z uwagi na powyższe skarżony wyrok uchylono, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania do WSA w Warszawie. Zarzut niniejszej skargi kasacyjnej został natomiast oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. Z treści tego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w dalszym ciągu dotyczy możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, w związku z możliwym naruszeniem przepisów antykoncentracyjnych, jak twierdzi skarżący. Wskazać zatem należy, że problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych na prawach strony została zawarta przez ustawodawcę w art. 31 kpa. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, zaś organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i 3 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia. Z kolei żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z treści przepisu art. 31 § 1 kpa wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że: 1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy – organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, 2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi, 3. za udziałem przemawia interes społeczny. Rozpoznając wniosek tego rodzaju, co złożony w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej zobowiązane są zatem do dokładnego zbadania, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne opiera się na badaniu, czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo je ocenił, a nadto czy została należycie uzasadniona odmowa dopuszczenia do udziału (bądź odmowa wszczęcia postępowania), a zatem czy była ona uzasadniona w kontekście interesu społecznego i celów statutowych organizacji. Jeżeli chodzi o spełnienie celów statutowych, jak trafnie zauważa się w doktrynie, "z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Jak zauważa się bowiem w doktrynie: "Warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest to (...) by dążenia, zamierzenia organizacji pokrywały się z okolicznościami wskazanymi w hipotezie znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawnych" (za: Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31). Z perspektywy organizacji społecznej, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów" (za: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). W sprawie tego rodzaju, co procedowana – przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych – organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia, czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu, ale to nie jest wystarczające. Organizacja społeczna powinna bowiem wykazać istnienie interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu. Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy mieć na uwadze, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, co oznacza, że każdorazowo pojęcie to wymaga zindywidualizowania na gruncie konkretnej sprawy. Z tego względu, zdaniem NSA, należy podzielić wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub też ich utożsamiane z interesem społecznym nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu, tym bardziej że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia interesu społecznego do jej przystąpienia do tej konkretnej sprawy. W ocenie NSA, samo bowiem wskazanie, że skarżący występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek, nie oznacza, że dział w interesie społecznym. Z tego względu skarżący kasacyjnie błędnie skonstruował zarzut skargi kasacyjnej, odwołując się w nim do kategorii "interesu prawnego". W prawie administracyjnym tymczasem istotne znaczenie ma rozróżnienie interesu społecznego i interesu prawnego. Interes społeczny to bowiem nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. Interes prawny, z kolei, to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Zdaniem NSA, wyraźnie należy podkreślić, że zgodnie z wytycznym wyroku NSA z 23 maja 2024 r. II GSK 1622/23, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że skarżący nie wyjaśnił, w jakim zakresie za jego udziałem w postępowaniu dotyczącym przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, a następnie wnoszenie odwołań i skarg, przemawia interes społeczny. Przywołane w skardze kasacyjnej fragmenty statutu mają charakter ogólnikowy i nie odnoszą się wprost ani do przedmiotu niniejszego postępowania, ani do zagadnień objętych zakresem sprawy. W ocenie NSA, nie jest bowiem uprawniona ocena faktu zaistnienia interesu społecznego wyłącznie z perspektywy celów statutowych i identyfikowanie takiego interesu jedynie ze: społeczną kontrolą nad postępowaniem, zapewnieniem prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych oraz prewencyjnym oddziaływaniem rezultatu konkretnego postępowania wobec innych tego typu postępowań. Takie rozumienie interesu społecznego uznał już bowiem NSA w wyroku z 23 maja 2024 r. II GSK 1622/23 zapadłym w niniejszej sprawie za zbyt ogólnikowe, które "mogłoby być ujęte w każdym postępowaniu administracyjnym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinien skupić się zatem na konkretnym postępowaniu administracyjnym, tj. w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, zlokalizowanych w P. i w K. Skarżący powinien zatem wykazać, jak jego udział w postępowaniu może przyczynić się do rozstrzygnięcia organu w tej konkretnej sprawie dotyczącej tych konkretnych aptek zlokalizowanych w W., uwzględniając specyfikę konkretnej wiedzy skarżącego dotyczącej tychże podmiotów. Natomiast ogólny wniosek skarżącej złożony w tym postępowaniu uznać należy za niespełniający wymogu wykazania przez niego interesu społecznego. W sprawie nie mogły odnieść skutku twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnośnie odmienności rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach, bowiem każda sprawa administracyjna jest indywidualna i nie wiadome jest, na jakie konkretnie uzasadnienie zaistnienia interesu społecznego powołał się skarżący w przywołanych przez niego sprawach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. Jednocześnie NSA skorzystał z przewidzianej w art. 207 § 2 ppsa możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę specyfikę sprawy oraz w szczególności to, że skarżący jest organizacją społeczną.