II GSK 266/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 205/05 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 205/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres marzec 1999 r. – marzec 2000 r. oraz Funduszu Pracy za okres styczeń 1999 r. – marzec 2000 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przy jej wydawaniu uwzględniono wysokość zadłużenia i czasokres zadłużenia, młody wiek oraz potencjalna możliwość zarobkowania. W ocenie organu zapłata zadłużenia nie pociągnęłaby zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca opisała swoją trudną sytuację finansową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja w drugiej instancji wydana została przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, wskazując, iż jest nim Zakład Ubezpieczeń, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Ustawodawca przyznał Prezesowi ZUS między innymi prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). W opinii Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wydana została przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych . Świadczy o tym wskazanie jego jako organu orzekającego w nagłówku oraz zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ani jego Prezesowi uprawnień organu odwoławczego oraz prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. ministrem jest prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów , kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżania decyzji wydanej w pierwszej instancji w zwyczajnym trybie instancyjnym. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia dowołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast zgodnie w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając go w całości, a także wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach umorzenia przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania do Ministra Polityki Społecznej jako organu administracji wyższego stopnia, 2. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 181 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że od decyzji wydawanych przez ZUS w sprawach umorzeń stronie służy odwołanie w trybie art. 127 § 1 k.p.a., podczas gdy art. 181 k.p.a. wyraźnie wskazuje, iż u.s.u.s. jest lex specialis w stosunku do k.p.a., - art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 181 k.p.a. oraz w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie przysługują uprawnienia zastrzeżone dla organu uprawnionego do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady zgodził się co do tego, że od decyzji wydawanych przez ZUS w pierwszej instancji w sprawach umorzenia stronie nie przysługuje odwołanie. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że użyty w art. 83 ust. 4 zwrot "odwołanie" należy rozumieć wyłącznie jako odwołanie do właściwego sądu, wg przepisów k.p.c., co – w ocenie Sądu - nie przesądza o wykluczeniu również prawa do wniesienia przez stronę odwołania wg przepisów k.p.a., albowiem zasada dwuinstancyjności postępowania gwarantuje stronie możliwość wzruszenia decyzji nie odpowiadającej jej oczekiwaniom. Ustalając powyższe Sąd nie zakwestionował prawa Prezesa ZUS do wydawania w pierwszej instancji decyzji w sprawach indywidualnych w przedmiocie umarzania należności ZUS. Ponadto WSA zgodził się, iż odesłanie do 123 u.s.u.s. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie należy stosować odpowiednie przepisy k.p.a. Jednakże Sąd I instancji wywiódł, iż decyzja wydana w sprawach o umorzenie może być wzruszona przez stronę wyłącznie poprzez wniesienie odwołania w sprawach, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a, tj. do organu administracji publicznej wyższego stopnia - Ministra Polityki Społecznej. W dalszych wywodach skargi kasacyjnej wskazano, że art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Zgodnie z tym artykułem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy i w żadnym przypadku nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ ten określają przepisy odrębne. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu. Skarżący wskazał również na art. 127 § 3 k.p.a. łącznie z art. 5 k.p.a., który w § 2 pkt 4 stanowi, że przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających spawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W związku z tym, zdaniem skarżącego, Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem. Skarżący powołał się także na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wskazując, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich − stronie przysługuje odwołanie do ministra. W tym przypadku ustawa wyjątkowo ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny. W konkluzji skarżący stwierdził, że dokonana przez Sąd wykładnia powyższych przepisów stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego (wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą jednak rzeczą, na jaką należy zwrócić uwagę, to fakt, że zaskarżony wyrok został oparty na art. 156 §1 pkt 1 K.p.a., a zatem powinien on ulec uchyleniu w pierwszym rzędzie wtedy, gdyby naruszał ten przepis. Tego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono, co powoduje, że zawarte w skardze kasacyjnej wywody stanowią nie tyle uzasadnienie naruszeń prawa, co polemikę z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez przedstawianie innej (często zawężonej) interpretacji przepisów prawa. Inny pogląd strony co do znaczenia poszczególnych przepisów niż ten, który wyraził Sąd nie jest jednakże dostateczną podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia prawa, co strona powinna wykazać. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na tezie wywiedzionej z postanowień art. 180 i art. 181 K.p.a. oraz art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, podczas gdy naruszenie przepisów Konwencji MOP nie zostało zarzucone. Przedmiotowe rozważania wychodzą zatem w tej części poza granice skargi kasacyjnej, które sam skarżący wyznaczył, więc już z tylko z tych względów ewentualne naruszenia ww. przepisów nie mogły by być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że stanowisko strony skarżącej jest niesłuszne. Pomija ona bowiem, że zgodnie z art. 181 K.p.a. w postępowaniach odwoławczych stosuje się odpowiednio art. 180 §1 K.p.a. który stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro zatem w rozpoznawanym stanie prawnym przepisy w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły, że w tym przypadku nie przysługuje odwołanie do Sądu i nie wskazywały innego organu odwoławczego, to tym samym – zgodnie z powołaną wyżej zasadą – będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona skarżąca pominęła, że – jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – Minister Polityki Społecznej został wskazany przez ustawodawcę jako organ wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych aż w dwóch przepisach szczególnych: w art. 66 ust. 2 u.s.u.s. oraz w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym w wyniku tej zmiany powstała sytuacja określona w art. 181 k.p.a., i od tego momentu zostały wyłączone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii ustalenia właściwego organu odwoławczego w przedmiotowym zakresie. Podobnie chybione jest powoływanie się na art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102, który stanowi, że "Jeżeli roszczenia rozpatrywane są przez sądy ustanowione specjalnie dla załatwiania spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, w których to sądach reprezentowane są osoby chronione, prawo do odwołania się nie będzie przewidziane". Przecież art. 83 ust.4 u.s.u.s wprost w tych sprawach wyłącza możliwość wniesienia odwołania do Sądu, co powoduje, że ten przepis Konwencji w ogóle nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Dlatego zastosowanie będzie miał art. 70 ust.1 przedmiotowej Konwencji, który stanowi, że "Każdy ubiegający się o przyznanie świadczenia powinien mieć prawo do odwołania się w razie odmowy przyznania świadczenia lub w razie sporu co do rodzaju i wysokości świadczenia". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest błędne stanowisko strony skarżącej, że Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa jako "inny organ państwowy" wymieniany w art. 1 pkt 2 kpa. Z tego założenia strona skarżąca zdaje się wyprowadzać wniosek, że również Prezes ZUS jako kierownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika jednakże , że jako organ administracji publicznej w pewnym zakresie może być traktowany sam Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast samodzielnym organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może być traktowany jako sui generis organ odwoławczy. Nie może też mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika więc z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu, polegającym na przyjęciu, że mająca w pewnym zakresie uprawnienia organu państwowego państwowa jednostka organizacyjna jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych już przez to staje się jednym z organów państwowych. Dalszym nieporozumieniem jest przyjęcie, że skoro ZUS jest, zdaniem strony skarżącej, organem państwowym to tym samym stał się również urzędem państwowym, w związku z czym Prezes ZUS jest Ministrem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych więc tylko względów chybione muszą być już co do samej zasady zarzuty obrazy prawa materialnego w zakresie kompetencji Prezesa ZUS, który przez stronę skarżącą traktowany jest jako organ administracji państwowej, a sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podlegający mu urząd państwowy i jednocześnie inny organ państwowy. Ponadto zarzuty zgłoszone w tej mierze są o tyle jeszcze chybione, że Sąd I instancji nie kwestionuje uprawnień Prezesa ZUS jako organu wewnętrznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest jedynie to, że uprawnienia Prezesa ZUS wynikające z wewnętrznych zasad organizacyjnych, jak np. reprezentowanie ZUS, nie mogą być rozumiane jako uprawnienia publicznoprawne, czyli jako uprawnienia własne Prezesa ZUS w stosunku do osób trzecich, jak choćby prawo do samodzielnego wydawania decyzji w sprawach administracyjnych jedynie we własnym imieniu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej – tak w tej, jak i w innych analogicznych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc znanych mu z urzędu – zasadza się na następujących, błędnych założeniach: – skoro zgodnie z art. 66 ust.4 u.s.u.s. "W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej", to tym samym ZUS jest nie tylko państwową jednostką organizacyjną (jak to stanowi art. 66 ust.1 u.s.u.s.) ale wręcz stał się organem administracji państwowej; – skoro, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on organem administracji państwowej, to tym samym jest on także "innym [centralnym – ze względu na terytorialny zasięg działania] urzędem państwowym"; – wobec powyższego, skoro Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu (art. 73 ust.1 u.su.s.), czyli działalnością "innego urzędu państwowego" to tym samym jest on kierownikiem tego urzędu, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 §2 ust. 4 K.p.a.; – a ponieważ decyzje w imieniu ZUS wydają jego oddziały terenowe, to Prezes ZUS (rozumiany jako "minister") działa jak organ odwoławczy i wydaje decyzje we własnym imieniu. Takie podejście nie znajduje jednak żadnego prawnego uzasadnienia. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, że przewidziana w art. 1 pkt 2 k.p.a. możliwość wydawania decyzji przez podmioty nie będące organami państwowymi powoduje, że stają się one takimi organami, jak również, że organ państwowy to samo co urząd państwowy. Urząd jak i organ musi być wyraźnie ustanowiony na podstawie wyraźnego przepisu i na jego podstawie istnieć oraz działać, a nie na podstawie takiej a nie innej interpretacji. To samo odnosi się do hierarchii organów. Jest to fundamentalna reguła wynikająca m.in. z zasad ustrojowych ustanowionych w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, mając również na względzie, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. na którym został oparty oraz że skarga kasacyjna nawet nie podnosi zarzutu obrazy tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających ją podstaw.