II GSK 2666/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 335/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. o sygn. akt I SA/Ol 335/14 oddalił skargę A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS albo Zakład) z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wpłynął wniosek A. G. o umorzenie należności z tytułu składek. Wnioskodawca wskazał, że odbywa karę pozbawienia wolności od [...].09.2012 r. (do [...].08.2015 r.), a po jej odbyciu nie będzie miał środków na spłacenie należności. Dodał, że jest zadłużony w urzędzie skarbowym i z tytułu zaciągniętych kredytów. Przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, o nie otrzymaniu pomocy de minimis oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), z którego wynika, że działalność zawiesił. Uzupełniając wniosek wskazywał, że nie ma żadnych dochodów, majątku ani wierzytelności. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Zakład, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS Oddział w O. z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiającą A. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie 21 383,26 zł, ubezpieczenie zdrowotne za ten sam okres w łącznej kwocie 9 755,27 zł oraz Fundusz Pracy za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie 1 958,40 zł, wraz z odsetkami. Wyjaśniając sytuację wnioskodawcy Zakład ustalił, że A. G. figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą od [...] kwietnia 1997 r. (dochód według ostatniej deklaracji podatkowej za 2011 r. wyniósł 9 129,44 zł), zawarł z żoną [...] umowę rozdzielności majątkowej (żona jest zatrudniona w szpitalu jako pielęgniarka, z podstawą wymiaru składek w wysokości 3 911,65 zł), nie jest właścicielem nieruchomości, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS-u, jest właścicielem samochodu osobowego i ciężarowego (obydwa z 1993 r.), które nie zostały wyrejestrowane z ewidencji pojazdów, chociaż oświadczył, iż wskazane pojazdy zezłomował. Zakład ustalił także, że córka strony, [...] ma dziecko, jest utrzymywana przez matkę, studiuje i została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez uniwersytet. W tym stanie rzeczy ZUS uznał, że skoro na dzień wydania niniejszej decyzji zobowiązany posiada status przedsiębiorcy (nie wykreślono wpisu z ewidencji) i nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji, to nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia z tytułu składek opisane w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Nadto ZUS uznał, że sytuacja wnioskodawcy uniemożliwia umorzenie należności pomimo braku wystąpienia stanu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.".). Na podstawie całego materiału dowodowego Zakład przyjął, że nie można stwierdzić, iż spłata zadłużenia mogłaby zagrażać egzystencji wnioskodawcy i jego rodziny. W ocenie ZUS sytuacja strony nie ma charakteru stałego, pogłębiającego się i może ulec poprawie (np. przez wznowienie działalności gospodarczej po odbyciu kary), a jej doświadczenie życiowe i umiejętności pozwalają uznać, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości, które może być regulowane w ratach. Poza tym A. G. nie przedstawił dokumentów, że został uznany za osobę niepełnosprawną lub niezdolną do pracy, a jego stan zdrowia (m.in. udokumentowana cukrzyca typu II i leczenie doustne od około 6 miesięcy, przebyte leczenie szpitalne w 2012 r. z rozpoznaniem marskości wątroby) nie dają podstaw do umorzenia należności z uwagi na przewlekłą chorobę uniemożliwiającą zarobkowanie. Rozważając umorzenie należności Zakład dał w tej sprawie prymat zasadzie interesu społecznego nad zasadą słusznego interesu zobowiązanego. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s., stanowiący podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek, jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jeżeli więc organ, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli legalności decyzji, sprawowanej przez sąd administracyjny. Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd podzielił stanowisko ZUS co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i – w konsekwencji – braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Zakład przyjął bowiem, że wnioskodawca posiada w dalszym ciągu status przedsiębiorcy. Dalej Sąd wskazał, że w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co zostało dookreślone w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2013 r. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zdaniem Sądu organ trafnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. ZUS przeanalizował sytuację osobistą, majątkową i rodzinną skarżącego, a z jej analizy wynika, że obecnie Zakład nie ma żadnej możliwości wyegzekwowania zaległych składek, bowiem skarżący nie posiada majątku i nie osiąga żadnych dochodów. W związku z tym odmowa ich umorzenia ma charakter neutralny, gdyż nie wywołuje żadnych skutków dla niego i jego rodziny. Z drugiej strony ta sytuacja może się zmienić w przyszłości. ZUS ustalił również, że skarżący odbywa karę pozbawienia wolności. Jego sytuacja nie ma więc charakteru stałego, pogłębiającego się i może ulec poprawie (np. poprzez wznowienie działalności gospodarczej po odbyciu kary pozbawienia wolności). Zatem – w ocenie Sądu – Zakład zasadnie uznał, że w przyszłości istnieje potencjalna możliwość spłaty zadłużenia. Sąd podkreślił, że powyższej oceny nie podważają dowody załączone do skargi, wśród nich: potwierdzenie przyjęcia przez organ zawiadomienia, że skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej (złożone po dacie wydania zaskarżonej decyzji) i umowy sprzedaży dwóch samochodów (osobowego i ciężarowego), potwierdzające twierdzenia skarżącego, podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył, że w kontrolowanej decyzji Zakład przytoczył wyjaśnienia strony, że pojazdy te zostały zezłomowane, niemniej jednak strona jako właściciel pojazdów nie dopełniła obowiązku ich wyrejestrowania i dlatego w dalszym ciągu są wykazywane w rejestrze. WSA wyjaśnił na koniec, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek na stwarza powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że zobowiązany może wystąpić do ZUS z ponownym wnioskiem o ich umorzenie. Skargą kasacyjną A. G. domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z przepisem art. 28 ust. a u.s.u.s. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że opłacenie składek nie pozbawi skarżącego podstawowych potrzeb życiowych; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego, zebranego w sprawie, wynika, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja ZUS winna zostać uchylona. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że udowodnił w sposób wystarczający trudną sytuację majątkową, uzasadniającą umorzenie zaległości wobec Zakładu z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji, a w szczególności wykazał, że trudności życiowe mają charakter stały i pogłębiający się. ZUS nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem została sporządzona nieprawidłowo, co wyklucza kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało wszczęte 24 marca 2014 r., więc zastosowanie do skargi kasacyjnej znajduje przepis art. 176 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie istotnej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna wskazanych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej zakwestionował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 lipca 2014 r. o sygn. akt I SA/Ol 335/14 odwołując się do obu podstaw kasacyjnych wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a. poprzez postawienie zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja zarzutów jest jednak wadliwa, a wady w tym zakresie uniemożliwiają merytoryczną ocenę zarzutów. Uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest wadliwy formalnie, bo autor skargi kasacyjnej formułując go, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. wiąże z przepisem, którego w ustawie brak; podana przez autora skargi kasacyjnej jednostka redakcyjna, czyli "art. 28 ust. a ususu" w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie występuje. Podobną wadę formalną, jak wyżej wskazana, zawiera także zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, paragraf jeden z trzech punktów, zaś § 1 pkt 1 dzieli się jeszcze na trzy litery (a, b, c) o odmiennej i samodzielnej treści normatywnej, a każda z tych liter pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę z innych powodów. Poza uderzającym brakiem precyzji w redakcji zarzutów kasacyjnych autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nie uwzględnił skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) lub c) p.p.s.a., tylko oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ten ostatni przepis nie znalazł się jednak w podstawach kasacyjnych sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Nadto, mając na uwadze analizowane zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że tak zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania powinny być skierowane bezpośrednio przeciwko skarżonemu wyrokowi sądu I instancji, a nie wyłącznie wobec decyzji kontrolowanej przez ten sąd, a tak dzieje się przy zarzucie naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że omawiane podstawy kasacyjne nie zawierają żadnego uzasadnienia, a – jak była o tym mowa na wstępie – uzasadnienie podstaw kasacyjnych stanowi obligatoryjny element skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Brak uzasadnienia w ogóle nie pozwala poznać motywów jakie kierowały autorem skargi kasacyjnej w związku z wyrokiem, który kwestionuje. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna składa się z czterech stron wydruku komputerowego, natomiast na blisko trzech stronach znajduje się wyodrębniona część zatytułowana "UZASADNIENIE". Niemniej jednak ten mylący tytuł nie jest adekwatny do treści rozważań skarżącego kasacyjnie, które składają się wyłącznie z opisu przebiegu sprawy oraz teoretycznych wyjaśnień instytucji uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu wie i rozumie na czym polega uznanie administracyjne, zatem zbędne są wyjaśnienia skargi kasacyjnej w tej części. Wywody "uzasadnienia" skargi kasacyjnej podsumowano w następujący sposób: "Ubiegający się o udzielenie ulgi udowodnił w sposób wystarczający trudną sytuację majątkową uzasadniającą umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji, a w szczególności wykazał, że trudności mają charakter stały i pogłębiający się.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zasady znajdującej swoje źródło w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. związania sądu kasacyjnego granicami sprawy wyznaczonymi przez zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, nawet gdyby przyjąć, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., które uzasadnił w sposób przytoczony powyżej, to tak ujęty zarzut nie jest zasadny. Zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne sprawy, niekwestionowane w skardze kasacyjnej, nie pozwalają stwierdzić, że sytuacja skarżącego przemawia za umorzeniem zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mimo braku wystąpienia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Sądu I instancji, że A. G. ani nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ani nie udokumentował przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd trafnie zgodził się z Zakładem, że po odbyciu kary pozbawienia wolności skarżący będzie miał możliwość zarobkowania, toteż potencjalnie będzie mógł regulować zadłużenie, choćby w ratach. Nie należy przy tym zapominać, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co ogranicza kontrolę sądową takiej decyzji do weryfikacji przez sąd prawidłowości przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i należytego uzasadnienia decyzji szczególnie – w przypadku decyzji niekorzystnej dla strony postępowania – w części dotyczącej prymatu interesu publicznego nad słusznym interesem strony postępowania. Jednakże omówiona już wadliwość formalna zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na kontrolę wyroku w tym zakresie. Mając na uwadze stan sprawy NSA wskazuje dodatkowo, że brak jest przeszkód prawnych co do ponownego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o umorzenie należności wobec ZUS. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przekonanie, że niezależnie od tego, czy strona wnosząca skargę kasacyjną jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru, czy jak w tej sprawie z urzędu, jakość pomocy prawnej udzielonej stronie w obu tych przypadkach powinna być taka sama. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.